4.8.1. Развитие современного законодательства о приватизации

государственного и муниципального имущества в Российской Федерации

В самом общем значении приватизацию можно понимать как любой эко#

номический процесс, в результате которого государство перестает управлять

производством в той или иной сфере деятельности. Тогда можно говорить

как о приватизации предприятия, так и о приватизации отрасли экономики,

если в ее развитии государство делает ставку на частный бизнес. В послед#

нем случае приватизация может произойти также посредством прекращения

государственной монополии на осуществление деятельности, ранее целиком

подконтрольной государству.

Законодательство о приватизации регулирует, однако, только отноше#

ния по отчуждению в частную собственность государственного и муници#

пального имущества, которые и признаются собственно приватизацией. Как

первые акты о приватизации, так и ныне действующий Закон от 21 декабря

2001 г. № 178#ФЗ «О приватизации государственного и муниципального

имущества» (далее – Закон о приватизации) понимают под приватизацией

продажу (отчуждение) в частную собственность различных объектов государ#

ственного и муниципального имущества. Интересно, что в этот состав попа#

дает также преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное

общество.

С 1997 г. российское законодательство о приватизации признает подоб#

ное преобразование самостоятельным способом приватизации. С содержа#

тельной точки зрения такая постановка вопроса возможна только с большой

долей условности. При преобразовании госпредприятия в акционерное об#

щество о приватизации можно говорить исключительно в юридическом

смысле: право собственности государства на имущество, ранее закреплен#

ное за преобразованным предприятием, переходит через преобразование к

акционерному обществу. При этом изменяется только регламент, в рамках

которого государство влияет на принимаемые предприятием решения: вме#

сто законодательства об унитарных предприятиях применяется законода#

тельство об акционерных обществах84 в конфигурации, предусмотренной им

84 Это наиболее ярко проявилось лишь после вступления в силу закона от 14 ноября 2002 г.

№ 161#ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». До этого момента

акционирование унитарного предприятия открывало для органов государственного управле#

ния потенциальную возможность улучшить контроль над данным субъектом хозяйственной

деятельности, используя уже существовавшее, более детально разработанное корпоратив#

ное законодательство, например, Закон об акционерных обществах, вступивший в силу с 1

января 1996 г. Составной частью управления такими ОАО со стороны государства должен яв#

ляться и косвенный имущественный контроль, вытекающий из ст. 65 Закона об акционерных

обществах, которая относит к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) об#

щества решение ряда вопросов, влияющих на имущественное состояние акционерного об#

щества (увеличение уставного капитала путем дополнительной эмиссии, выпуск облигаций,

для обществ с единственным учредителем. Управляемость предприятия со

стороны государственных структур не теряет своей полноты (с учетом содер#

жания устава конкретного ОАО, в котором, в частности, можно установить до#

полнительные требования к сделкам, совершаемым обществом в режиме

крупных).

Интересно, что Гражданский кодекс РФ, давший в ст. 217 понятие при#

ватизации, также трактует ее как отчуждение имущества, не оговаривая спе#

циально роль акционирования в осуществлении приватизации. Да и в первом

законе о приватизации 1991 г. акционирование как часть приватизационного

арсенала следует из контекста, а не из определения приватизации. Де#факто,

как экономический процесс, приватизация состоится тогда, когда государст#

во продаст (приватизирует) свою долю в уставном капитале созданного им

акционерного общества. Преобразование же предприятия в акционерное

общество – это либо промежуточный этап приватизации, либо ее частный

случай, когда собственник имущества унитарного предприятия желает огра#

ничиться только сменой организационно#правовой формы лица, ведущего

подконтрольный ему бизнес. Однако инструментарий, которым пользуется

законодательство о приватизации, почти не позволяет учесть эти несущест#

венные для юриста тонкости.

Таким образом, юридический язык законодательства о приватизации в

известной степени сопротивляется попыткам отразить в нем приватизацию

как экономическую реальность. На этом языке приватизация есть отчуждение

имущества, а «государственное или муниципальное предприятие» – юриди#

ческое лицо, созданное в организационной форме унитарного предприятия.

Поэтому, например, выражение «приватизация предприятия» вызывает по#

нятное возмущение у юристов, справедливо полагающих, что юридическое

лицо не может быть подвергнуто отчуждению. Корректным выражением счи#

тается при этом следующее: «приватизация имущественного комплекса го#

сударственного и муниципального унитарного предприятия».

В то же время нельзя подвергнуть сомнению то, что и Гражданский ко#

декс относит преобразование государственного или муниципального пред#

приятия в открытое акционерное общество к приватизации: в ст. 96 ГК речь

идет об особенностях создания и правового положения акционерных об#

ществ, созданных в процессе приватизации, и эта правовая материя отно#

сится, естественно, к предмету регулирования законодательства о привати#

зации.

Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество, бес#

спорно, является обязательной составляющей инструментария приватиза#

ции. Только здесь объектом приватизации является именно предприятие как

юридическое лицо, которое подвергается реорганизации через преобразо#

вание. С нашей точки зрения, этот факт позволяет без терминологической

погрешности употреблять в нормативных правовых актах понятие «привати#

определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения и выкупа эмиссионных

ценных бумаг, одобрение крупных сделок и сделок с заинтересованностью и т.п.).

зация предприятия», имея в виду именно такое преобразование. Иное крайне

затрудняет правовую регламентацию приватизации, в том числе установле#

ние порядка формирования прогнозного плана (программы) приватизации:

вместо унитарных предприятий как объектов приватизации в программе при#

дется указывать их имущественные комплексы, в то время как объектом при#

ватизации в форме преобразования являются именно предприятия.

Тем не менее содержание понятия приватизации зависит от того, в ка#

ком смысле – экономическом или юридическом – оно употребляется. Так, для

того, что называется «полной приватизацией» унитарного предприятия, т.е.

приватизацией в ее экономическом понимании, необходимо совершить при#

ватизацию в ее юридическом понимании 2 раза: сначала преобразовать уни#

тарное предприятие в акционерное общество, а затем приватизировать его

акции85.

Объектами приватизации выступают, с одной стороны, все виды не изъ#

ятого из оборота и не ограниченного в обороте86 государственного имущест#

ва, в том числе унитарные предприятия, пакеты акций акционерных обществ

(реже – доли (паи) в уставном капитале (имуществе) иных юридических лиц),

а также отдельные объекты недвижимости, находящиеся в казне государства

или муниципального образования. С другой стороны, приватизация никогда

не стремилась охватить весь спектр возможных сделок с государственным и

муниципальным имуществом. Напротив, еще Указ Президента РФ от 3 декаб#

ря 1991 г. № 255 «О первоочередных мерах по организации работы промыш#

ленности РСФСР» признал имущество, находящееся на балансе государст#

венных предприятий, закрепленным за ними на праве полного

хозяйственного ведения, а сами предприятия – обладающими «полной хо#

зяйственной и экономической самостоятельностью». И в принятом в даль#

нейшем законодательстве о приватизации четко прослеживается линия не#

вмешательства во внутренние дела (хозяйственную деятельность) унитарных

предприятий. Так, законы о приватизации 1997 и 2001 гг. прямо указывают,

что к сфере их действия не относятся сделки с имуществом государственных

и муниципальных предприятий, т.е. те сделки, которые совершаются ими от

своего лица в рамках предписанной этим субъектам правоспособности.

Запрет на совершение государственными и муниципальными предпри#

ятиями некоторых сделок с имуществом без согласия с собственником, а

также на сокращение численности работников, записанный в п. 3 ст. 14 Зако#

на о приватизации, носит обеспечительный характер. Он нацелен на защиту

имущества предприятия от отчуждения с момента его включения в программу

85 Такая возможность приватизации предприятия, как продажа его имущественного комплек#

са, специально не рассматривается, поскольку ее наличие не оказывает системного влияния

ни на теорию, ни на практику приватизации.

86 В данном контексте имеют значение ограничения оборотоспособности имущества, устанав#

ливающие, что оно может находиться исключительно в государственной собственности. Та#

кая запись не означает полного изъятия имущества из оборота, так как позволяет вовлекать

его в гражданско#правовые сделки, не имеющие своими последствиями отчуждение имуще#

ства.

приватизации. В свое время эта норма также восполняла пробел относитель#

но правоспособности унитарного предприятия, устраненный в конце 2002 г.

Федеральным законом № 161#ФЗ «О государственных и муниципальных уни#

тарных предприятиях»: практически все «приватизационные» запреты погло#

щены обычными требованиями этого Закона к совершению сделок унитар#

ными предприятиями (крупные сделки, кредиты и займы)87.

Таким образом, нормативные правовые акты о приватизации регулиру#

ют системные процессы формирования частного сектора экономики в Рос#

сийской Федерации и не затрагивают осуществление сделок с государствен#

ным и муниципальным имуществом в процессе обычной хозяйственной

деятельности предприятий. Поскольку значительная часть избыточного госу#

дарственного и муниципального имущества, не используемого для исполне#

ния основанных на Конституции и законах полномочий органов государствен#

ной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления,

должна перейти в частную собственность, постольку и законодательство о

приватизации в среднесрочной перспективе сохранит свою роль в системе

гражданского законодательства и смежных с ним отраслей права.

В дальнейшем, при достижении оптимального объема государственной

и муниципальной собственности, законодательство о приватизации может

редуцироваться, утратив, по крайней мере, свою гражданско#правовую со#

ставляющую. Сделки, в рамках которых осуществляется собственно отчужде#

ние государственного и муниципального имущества, как по сути, так и по

форме носят гражданско#правовой характер. Преобразование государствен#

ных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества также

подчиняется общим правилам о реорганизации юридических лиц вообще и о

преобразовании в частности. Специальное правовое регулирование граж#

данско#правовых вопросов отчуждения имущества в действовавшем ранее и

действующем сейчас законодательстве о приватизации связано с необходи#

мостью введения в практику единообразных процедур эффективного распо#

ряжения государственным и муниципальным имуществом. В дальнейшем

достаточно будет законодательно закрепить требования о безусловной и то#

тальной публичности всех сделок, включая этапы их совершения, и действия

по продаже государственного и муниципального имущества, а также отби#

рать в конкурсном порядке агентов, представляющих государство или муни#

ципальное образование, равно как и проводить конкурентную процедуру вы#

бора покупателя.

Тем не менее в настоящее время приватизация как государственного,

так и муниципального имущества нуждается в весьма четком и детализиро#

ванном законодательном регулировании именно на уровне федерального за#

87 Исключение, видимо, составляет лишь запрет на сокращение численности работников уни#

тарного предприятия со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации фе#

дерального имущества и до момента перехода права собственности на приватизируемое

имущество к покупателю имущественного комплекса унитарного предприятия или момента

государственной регистрации созданного открытого акционерного общества.

кона. Даже при наличии такового практика приватизации на местах в отдель#

ных случаях показывает значительные отклонения от установленных проце#

дур. Поэтому на современном этапе законодательство о приватизации идет

по пути уточнения нормативных предписаний, обеспечивающих прозрачное

для агентов экономики и для общественности, эффективное и единообразное

по способам возмездное отчуждение государственного и муниципального

имущества.

Современное законодательство о приватизации государственного и му#

ниципального имущества основано на Федеральном законе от 21 декабря

2001 г. № 178#ФЗ «О приватизации государственного и муниципального

имущества», который был подготовлен группой специалистов в области

управления государственным имуществом (главным образом – сотрудников

Минимущества России и Российского фонда федерального имущества) на

основе опыта применения ранее действовавшего законодательства о прива#

тизации.

К тому моменту приватизация регулировалась весьма громоздким кор#

пусом наработанных за годы проведения экономических реформ различных

нормативных правовых актов: указы Президента РФ, принятые в период с

1992 г., и половинчатый закон о приватизации 1997 г., рассчитанный на при#

нятие закона о государственной программе приватизации (которое так и не

состоялось), а также акты правительства РФ и Госкомимущества России.

Внутренние противоречия в указанных актах (в силу относительно большого

временного разброса в датах их принятия на фоне быстрого развития граж#

данского законодательства) фактически позволяли продавать на аукционах и

конкурсах только акции созданных при приватизации акционерных обществ и

иное имущество. Процесс преобразования в открытые акционерные общест#

ва государственных унитарных предприятий к 2000 г. был фактически оста#

новлен.

2000 г. обнаружил явную диспропорцию между темпами и эффективно#

стью приватизации унитарных предприятий и пакетов акций. Доходы от про#

дажи последних принесли в бюджет 31,5 млрд руб., что превысило плановое

задание в 1,5 раза. Это был лучший результат за все предшествующие годы

приватизации. Практика продажи государственного имущества, постоянно

обогащаемая отечественным и зарубежным опытом, развивалась значитель#

но быстрее нормативно#правовой базы, что требовало ее скорейшего со#

вершенствования. Основными проблемами были: ограниченный инструмен#

тарий способов приватизации, запутанные процедуры выбора объектов

приватизации и согласования решений, трудности с формированием имуще#

ственного комплекса предприятий и многое другое. Например, в 1998 г. был

принят Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135#ФЗ «Об оценочной дея#

тельности в Российской Федерации», обязавший применять независимую

оценку во всех случаях вовлечения в гражданский оборот государственного и

муниципального имущества. На тот момент в приватизации уже практикова#

лась рыночная оценка имущества, но было необходимо установить это нор#

мативно по отношению ко всем приватизационным сделкам.

В основу разработанного в период с 2000 по 2001 г. законопроекта были

положены новая методология инициирования и планирования приватизации;

расширение состава способов приватизации; настройка инструментария

приватизации на продажу имущества в зависимости от спроса на него (лик#

видности); вовлечение в приватизацию земельных участков под предпри#

ятиями; учет прав на объекты интеллектуальной собственности; повышение

ответственности государства и администрации предприятия. Закон был при#

нят в конце 2001 г. и вступил в силу с 26 апреля 2002 г. Эта отсрочка, не так

часто практикуемая в федеральных законах, характеризует степень новизны

установленного им порядка приватизации: разработчикам законопроекта бы#

ло вполне ясно, что и государству, и другим участникам процесса приватиза#

ции нужен некоторый период для ознакомления с новыми правилами прива#

тизации и подготовки к их применению.

Право инициировать приватизацию предоставлено Законом исключи#

тельно собственнику государственного или муниципального имущества в ли#

це соответствующих органов. Планирование приватизации стало более жест#

ким и реалистичным, получило привязку к бюджетному процессу: с одной

стороны, в программу должно включаться все федеральное имущество, под#

лежащее приватизации в соответствующем году, независимо от его стоимо#

стных или иных характеристик; с другой – программа принимается прави#

тельством, а не Думой, и вносится в Думу вместе с проектом бюджета на

следующий год в составе прилагаемых к нему документов и материалов. От#

дельные, прямо указанные в Законе объекты приватизируются на основании

специального закона – это акции РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и иму#

щество в сфере естественной монополии на железнодорожном транспорте. В

последнем случае приватизация уже состоялась на основании Федерального

закона от 27 февраля 2003 г. № 29#ФЗ «Об особенностях управления и рас#

поряжения имуществом железнодорожного транспорта», вследствие чего

создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги».

Другие объекты, связанные с обеспечением обороноспособности и безопас#

ности Российской Федерации, по списку, определенному президентом РФ, в

этот период не могут быть включены в программу приватизации. Однако мо#

жет быть приватизирован пакет акций открытого акционерного общества,

включенный в указанный список, в размере свыше обозначенной там доли.

Списки стратегических предприятий и акционерных обществ были утвержде#

ны впоследствии Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009.

Включенные в программу приватизации пакеты акций акционерных об#

ществ, предприятия и иное имущество приватизируются исключительно спо#

собами, установленными Законом, в том числе и для приватизации муници#

пального имущества. Закон предусмотрел такие способы, которые позволяют

реализовать и имущество, не пользующееся спросом при продаже на аук#

ционе, но единственным критерием их применения является именно факт от#

сутствия такого спроса при попытке продажи имущества, а не предположе#

ние об этом. Таким образом, основным способом приватизации как в старом,

так и в новом законодательстве о приватизации был и остается аукцион, на#

чальная цена которого устанавливается исключительно на основе рыночной

стоимости имущества, определенной независимым оценщиком.

Открытые торги в форме аукциона, действительно, являются лучшим

способом продажи имущества, находящегося в собственности публично#

правового образования. Все недостатки, выявляемые в практике проведения

аукционов, следует отнести на счет объективно существующих отличий опи#

санной в теории идеальной модели эффективного рынка от рынка, сущест#

вующего реально. Вместе с тем теоретическая модель идеальных торгов как

раз и позволяет оценить природу и степень проявления практически наблю#

даемых отклонений от нее и соответствующим образом скорректировать

правила проведения торгов в самом широком смысле – от информационного

обеспечения до порядка квалификации участников и собственно процедуры

торгов.

Гипотеза эффективности рынков (Efficient Markets Hypothesis, EMH)

предполагает выполнение трех условий:

1) наличие большого количества покупателей и продавцов, вследствие чего

действия отдельных продавцов и покупателей не влияют на цену ценной

бумаги;

2) информация становится доступной всем субъектам рынка одновременно,

и ее получение не связано с затратами;

3) все субъекты рынка действуют рационально, стремясь максимизировать

выгоду.

Поскольку при приватизации в общем случае мы не можем влиять на

первое условие, так как приватизируемые акции, особенно вновь созданных

акционерных обществ, могут и не быть представлены на фондовом рынке,

при всех его недостатках, ресурс повышения эффективности торгов находит#

ся в области нормативного приближения условий их проведения к двум ос#

тавшимся предположениям. В Законе о приватизации порядок проведения

аукциона уже претерпел некоторые изменения, усиливающие его рыночный

потенциал, но практика настоятельно требует продолжения этой работы.

Ситуация, в которой спрос на имущество, выставленное на аукцион, от#

сутствует (о чем сигнализирует полное отсутствие заявок на участие или явка

на аукцион единственного участника), не является чем#то уникальным не

только в приватизации, но и в других случаях, в которых проводятся аукцио#

ны. В старом законодательстве о приватизации существовал единственный

способ коррекции такой ситуации – повторное проведение аукциона с пони#

жением ранее заявленной начальной цены. Закон о приватизации позволяет

собственнику (но не обязывает его) в таком случае провести торги с пониже#

нием цены предложения, стартующие с цены не ниже уровня начальной цены

несостоявшихся торгов. Тем самым, осуществив неудачную попытку поиска

рыночной цены имущества в области выше его предполагаемой минимальной

рыночной стоимости (начальной цены несостоявшегося аукциона), собствен#

ник последовательно, по этапам понижения цены, продвигается к макси#

мальной цене спроса на имущество, лежащей в области ниже указанного зна#

чения. Такие торги в Законе именуются продажей имущества посредством

публичного предложения.

При отсутствии предложения о приобретении имущества продажа иму#

щества посредством публичного предложения останавливается на уровне

50% цены несостоявшегося аукциона. На этом этапе, когда рынок не проявил

интереса к продаже имущества и с половинной скидкой относительно ранее

предложенной цены, у собственника имущества есть право выбрать еще один

способ приватизации. Продажа имущества без объявления цены по меха#

низму проведения может быть охарактеризована как аукцион с нулевой на#

чальной ценой, проводимый в закрытой форме подачи предложений по цене.

В законопроекте о внесении изменений в Закон о приватизации, разра#

ботанном на основе анализа итогов приватизации 2003–2004 гг., вводится

новая форма продажи посредством публичного предложения – в виде торгов

с голоса, т.е. в соответствии с обычным порядком проведения голландского

аукциона. Видимо, и для продажи имущества без объявления цены имеет

смысл установить такую же очную форму проведения.

В случае несостоявшегося аукциона Закон о приватизации позволяет

применять и другие способы приватизации, а именно продажу на организо#

ванном рынке ценных бумаг (на бирже), внесение в уставный капитал акцио#

нерного общества (в уставный капитал стратегического акционерного обще#

ства акции другого акционерного общества можно внести и «вне очереди»,

т.е. без факта подтверждения отсутствия спроса на рынке через попытку про#

ведения аукциона). Продажа акций по результатам аукциона посредством

предварительной передачи их в доверительное управление88, предусмотрен#

ная Законом о приватизации как еще одна возможность «второго состава»

способов приватизации, так и не нашла нормативного закрепления в поста#

новлении правительства РФ, вследствие чего не может применяться при

приватизации не только государственного имущества, но и муниципального.

В то же время включение во «второй состав» продажи акций через биржу –

признак чрезмерной осторожности законодателя, проявленной по отноше#

нию к этому новому способу приватизации. В разрабатываемом законопро#

88 В настоящее время порядок передачи в доверительное управление закрепленных в феде#

ральной собственности акций АО, созданных в процессе приватизации, и заключения догово#

ров управления этими акциями регулируется постановлением правительства РФ от 7 августа

1997 г. № 989 (в последующих редакциях), которым утверждены правила проведения соот#

ветствующих конкурсов и образцы типовых документов. Однако необходимо подчеркнуть, что

данный механизм не предусматривает возможности отчуждения переданных в доверительное

управление акций в период действия договора и после завершения срока доверительного

управления в случае исполнения условий договора доверительного управления. Разумеется,

в случае последующей продажи акций доверительный управляющий вправе участвовать в

стандартных приватизационных процедурах, как и другие потенциальные участники.

екте указанный перспективный вид торгов занимает место в системе инстру#

ментария приватизации наряду с аукционом.

Неоптимальная очередность применения некоторых способов привати#

зации – не единственный компромисс, достигнутый при принятии Закона о

приватизации и подлежащий корректировке. Самый яркий пример такого

компромисса – установленные в Законе о приватизации требования к поряд#

ку определения начальной цены продажи имущества. С одной стороны, Закон

полностью поддерживает идеологию ранее принятого Закона об оценке, тре#

буя установления начальной цены имущества на основе независимой оценки.

С другой стороны, он вводит в приватизационное ценообразование искусст#

венный элемент контроля собственника за нижним пределом установления

начальной цены торгов – нормативную цену. Таким образом, конструкция,

обеспечивающая совершение приватизационной сделки, в Законе о прива#

тизации не заимствует формально инструменты из раннего законодательства

и приватизации (например, комиссию по установлению начальной цены иму#

щества), но содержательно ориентирована на равновесное участие в этом

процессе «двух центров»: собственника в лице уполномоченного государст#

венного органа и его же в лице специализированной организации – продав#

ца. Последнему и принадлежит принципиально важная функция установления

начальной цены торгов.

Собственник в лице государственного органа наделяется в таких отно#

шениях правом установить нормативную цену как минимально возможное

значение начальной цены. С экономической точки зрения, возможность не

вызывает критики, как и само наличие в законодательстве о приватизации

института продавца, не являющегося государственным органом, принимаю#

щим решения о приватизации. В отношениях по продаже вещи по договору

комиссии, например, ее собственник также вправе указать комиссионеру ми#

нимальный размер цены имущества. Другое дело, что Закон о приватизации

не установил критериев определения размера нормативной цены. В принци#

пе, возможно два варианта ее расчета: рыночный (на основании независимой

оценки) и собственно нормативный, подразумевающий применение некоей

формулы, служащей суррогатом результата независимой оценки. Порядок

установления нормативной цены Закон о приватизации отнес к компетенции

исполнительной власти (в лице правительства РФ), что, впрочем, к сожале#

нию, встречается и в других законодательных актах, когда законодатель за#

трудняется дать определенный ответ на сложный вопрос.

По первому из обозначенных путей расчета нормативной цены нормо#

творческая мысль не продвинулась дальше реально существовавшего на тот

момент распределения ролей между собственником, выступающим в двух

обозначенных выше лицах. Если и государственный орган при установлении

нормативной цены, и продавец при установлении начальной цены пользуются

одним и тем же отчетом оценщика (что необходимо для того, чтобы первая из

указанных цен корректно соотносилась со второй), то и срок совершения

сделки приватизации, и ее стартовые условия фактически определяются

именно государственным органом. В то время эта конструкция была рас#

смотрена как нарушение компетенции продавца при приватизации, и возоб#

ладал нормативный подход к установлению нормативной же цены. В такой

парадигме, несмотря на то, что формула ее расчета, определенная в поста#

новлении правительства РФ от 31 мая 2002 г. № 36989, заимствовала стан#

дартную методологию трех подходов к оценке имущества, нормативная цена

практически полностью утратила экономический смысл, как, впрочем, и лю#

бая попытка нормативного (расчетного) определения рыночных показателей,

не допускающая экспертной корректировки. На практике значения норматив#

ной цены попадали как в область возможных значений рыночной цены иму#

щества, когда нормативная цена фактически выполняла свою функцию с той

или иной степенью эффективности, так и в область ниже этих значений (что

равносильно ее отсутствию), а также в область выше их, что приводило к сры#

ву торгов и вынуждало собственника преждевременно принимать решения об

изменении способа приватизации на продажу посредством публичного пред#

ложения.

Разрабатываемый законопроект о поправках к Закону о приватизации

исходит из предположения, что начальная цена приватизируемого имущества

является важнейшим условием эффективности торгов и поэтому должна оп#

ределяться государством, безусловно, с применением независимой оценки.

Это, естественно, несколько сокращает возможности продавца по самостоя#

тельному определению политики продажи имущества. Такая методология в

полной мере применяется в законопроекте к продаже федерального имуще#

ства, для субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется возмож#

ность делегирования полномочия по установлению начальной цены имущест#

ва продавцам90.

Тема порядка приватизации государственного и муниципального уни#

тарного предприятия заслуживает отдельного рассмотрения. Закон о прива#

тизации сделал большой шаг вперед на пути к детальному описанию этого

порядка в соответствии с общими принципами гражданского права. Основ#

ным способом приватизации унитарного предприятия осталось преобразо#

вание в открытое акционерное общество. Поскольку универсальное правопре#

емство является ключевым признаком любой реорганизации юридического

лица, Закон требует обязательной инвентаризации имущества и обяза#

89 Расчет на основании данных сводной бухгалтерской отчетности общества как средневзве#

шенного значения целого ряда величин (стоимости акций на основе чистой прибыли, на осно#

ве биржевых котировок и по чистым активам) с использованием специальных коэффициен#

тов, отражающих степень влияния акционера на принятие решений в ОАО в зависимости от

принадлежащей ему доли или использования специального права «золотая акция».

90 Вместе с тем отмена нормативной цены увеличивает потенциальную возможность и стимул

для покупателя заинтересовать оценщика в целях получения заниженной оценки приватизи#

руемого имущества. Разумеется, существует вероятность и того, что покупатель будет пы#

таться заинтересовать сотрудников органов по управлению имуществом, вовлеченных в про#

цесс расчета начальной цены. Однако при этом необходимо иметь в виду, что за счет

определения нормативной цены повышаются степень контроля и степень достоверности

оценки из#за использования различных источников информации.

тельств предприятия по общим правилам (устанавливаются Минфином Рос#

сии), составления по итогам инвентаризации промежуточного бухгалтерского

баланса, на основе которого (по результатам аудиторской проверки) и гото#

вится состав имущества, подлежащего приватизации (включая земельный

участок, который затем также включается в передаточный акт), а также спи#

сок имущества, не подлежащего приватизации, и список всех ограничений и

обременений прав на имущество предприятия. Закон специально подчерки#

вает, что оценка имущества для цели приватизации в форме преобразования

предприятия не требуется, поскольку этот процесс не содержит элемента ку#

пли#продажи имущества и не содержит экономических предпосылок для вы#

явления его рыночной стоимости.

Из пробелов в нормативном регулировании преобразования унитарных

предприятий при приватизации стоит отметить отсутствие требования об

обязательном уведомлении кредиторов предприятия, а к недостаткам – от#

нести жесткость выбора формы открытого акционерного общества как фак#

тически единственного варианта приватизации предприятия. Упомянутый

выше законопроект исходит из предположения, что оптимальной формой

приватизации большинства государственных и муниципальных унитарных

предприятий является преобразование в общество с ограниченной ответст#

венностью.

Хотелось бы отметить еще один предмет регулирования Закона о прива#

тизации, как отправной пункт для работы по дальнейшему совершенствова#

нию Закона, не создав при этом ошибочного впечатления, что необходимость

доработки вызвана неправильным или пробельным регулированием данной

материи в Законе. Речь идет об информационном обеспечении приватиза#

ции. Закон о приватизации внес принципиально новые требования к обеспе#

чению открытости и прозрачности приватизации на всех этапах ее проведе#

ния, что и было одной из основных целей его принятия. Начать с того, что

первым этапом информирования общества о приватизации является публи#

кация программы приватизации, которая принимается заблаговременно (в

рамках бюджетного процесса летом года, предшествующего планируемому).

Далее, публикации подлежат решения об условиях приватизации, в которых

определяются способ приватизации и относящиеся к нему иные требования.

Публикация информационных сообщений о продаже имущества, пригла#

шающих покупателей к участию в торгах по его продаже, в прошлом бывшая

единственным обязательным элементом информационного обеспечения

приватизации, теперь является третьим этапом раскрытия информации о

приватизации, за которым следует публикация информации об итогах торгов.

По сути, единственное, чего не хватает Закону для повышения качества от#

крытости и прозрачности приватизации, – это формализованное требование

к «площади покрытия» информацией о приватизации. Предполагалась обще#

доступность источников публикации информации о приватизации, но практи#

ка настойчиво требует прямого указания на это. Законопроект не только ус#

танавливает, что средства массовой информации, используемые при

приватизации, должны быть общедоступными, но также требует публиковать

информацию о приватизации и в общедоступных электронных СМИ, имея в

виду Интернет.

Внедрение в практику вышеописанных нововведений принесло положи#

тельные результаты. Была решена главная задача, поставленная при разра#

ботке Закона: удалось сдвинуть с мертвой точки процесс приватизации уни#

тарных предприятий. В то же время заметное увеличение темпов

приватизации ФГУПов можно рассматривать и как косвенный эффект вступ#

ления в силу Федерального закона № 161#ФЗ «О государственных и муници#

пальных унитарных предприятиях», который содержит нормы, затрудняющие

их хозяйственную деятельность по причине необходимости для их руководи#

телей согласовывать свои действия с вышестоящими органами власти, что,

по мнению Минимущества РФ, должно было стать весомым стимулом для со#

кращения данного сектора экономики.

Как достижение действующего Закона можно указать и то, что при рабо#

те над его текстом удалось придать ему технологический характер. Процеду#

ра приватизационного отчуждения публичного имущества является единооб#

разной, независимо от актуальных на данный момент целей ее проведения.

Отсутствуют ограничения на участие в приватизации иностранных инвесто#

ров, что избавляет от необходимости менять текст закона всякий раз при ка#

ждом конъюнктурном изменении отношения к роли приватизации в экономи#

ке. Процесс же целеполагания как приватизации, так и других процессов

реформирования государственного сектора экономики находится в области

институтов планирования социально#экономического развития Российской

Федерации, в ходе которого взаимодействуют друг с другом президентская,

исполнительная и законодательная власти.

В заключение необходимо отметить, что при вовлечении государствен#

ного или муниципального предприятия в приватизационный процесс стано#

вятся критически важными правильное понимание идеологии Закона и зна#

ние порядка его применения. Отдельного рассмотрения, например, требуют

такие вопросы, как вовлечение в приватизацию земельных участков под не#

движимым имуществом, подлежащим отчуждению в частную собственность;

порядок подготовки к приватизации унитарного предприятия; порядок про#

ведения торгов по продаже имущества и перспективы совершенствования

правил, регулирующих эти отношения. Дальнейшему развитию законода#

тельства о приватизации поспособствовало бы и серьезное обсуждение та#

ких вопросов, как роль специального права на участие государства в управ#

лении акционерным обществом («золотая акция»); содержание и

нормативное регулирование обременений прав на недвижимое имущество,

необходимых при приватизации; оптимальная модель приватизации муници#

пальных унитарных предприятий в жилищно#коммунальном хозяйстве и мно#

гое другое.