Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.4.2. Мотивы экспансии: попытка интерпретации

Хотя процессы расширения прямого участия государства в экономике в

2005 г. стали очевидны и так или иначе должны быть мотивированы как ком_

понент общеэкономической стратегии, внятных официальных обоснований

на государственном уровне в настоящее время не существует. Попробуем

выделить несколько возможных вариантов (гипотез), хорошо понимая, что в

реальной жизни все они так или иначе могут тесно переплетаться.

Вариант первый – «управление и эффективность» – в том или ином виде

традиционно присутствует во многих левых и центристских программах

1990_х – начала 2000_х годов. Его разновидностями являются апология пре_

имуществ управления экономикой посредством крупных государственных хо_

зяйственных структур и более общие идеи «государственного капитализма».

Как известно, возможности создания холдинговых компаний с государ_

ственным участием в процессе приватизации были жестко ограничены (хотя и

со многими «штучными» исключениями) законодательством России еще в на_

чале 90_х годов. В середине 1990_х годов для правительства В.С. Черномыр_

дина был подготовлен проект создания 100 государственных холдингов, став_

ший своеобразной реакцией на массовую приватизацию 1992–1994 гг. В

предвыборной программе Г.А. Зюганова 1996 г. в качестве одной из задач

указывается «создание государственных холдингов, осуществляющих управ_

ление государственными пакетами акций в соответствии с государственной

промышленной политикой»36. Коллегия Счетной палаты РФ в своем постанов_

лении от 1 сентября 2000 г. № 29 (221) ставила вопрос о необходимости юри_

дического обеспечения процедур создания государственных холдингов в ба_

зовых отраслях экономики, имеющих стратегическое значение для

обеспечения безопасности страны (т.е. принятие Федерального закона «О

государственном холдинге»). Наконец, в 2001 г. в Федеральном Собрании

рассматривался проект Закона «О холдингах», который предусматривал воз_

можность создания государственных холдингов и иных государственных ие_

рархических структур на базе государственных ведомств.

Модель (государственного) холдинга, детальному анализу которой по_

священо значительное количество работ, имеет как свои достоинства (в не_

которых отраслях), так и очевидные недостатки. Применительно к целям дан_

ной статьи заметим лишь, что кажущаяся простота и упорядоченность

системы государственных холдингов может быть весьма серьезным стиму_

лом для очередного национального эксперимента. В качестве наглядного

примера можно указать на те проблемы, с которыми пришлось столкнуться в

начале 2000_х годов. в ходе попыток формирования системы холдингов толь_

ко в одном секторе – ВПК, где целесообразность таких структур мало кем ос_

паривается.

36 От разрушения к созиданию. Путь России в ХХI век. Основные положения социально_

экономической программы Г.А. Зюганова, кандидата в президенты России от народно_

патриотических сил. Москва, 25 мая 1996 г.

Часто ссылаются при этом на государственные холдинги в ряде стран

мира (Италия, Норвегия, Мексика, Венесуэла, Китай и др.). Мировой опыт

содержит различные модели, однако большая часть государственного секто_

ра даже тех стран, которые не разделяют идеологию тотального разгосудар_

ствления, обычно связана с интересами национальной безопасности и соци_

альными нагрузками. Общепризнано также, что попытки замещения частного

бизнеса государственными структурами в перспективе чаще всего чреваты

негативными экономическими последствиям. Волна интенсивного «дерегу_

лирования» экономики и приватизации, развернувшаяся во многих развитых

странах на протяжении 1980_х — 90_х годов, также может свидетельствовать

о серьезном разочаровании результатами деятельности национализирован_

ных и/или жестко регулируемых секторов экономики.

Вариант второй – «глобальная конкуренция и национальная безопас_

ность» – может рассматриваться государственной властью как оправданный в

том случае, если аналогичные частные структуры не «дотягивают» до уровня

современных международных корпораций37. Соответственно, формирование

крупных государственных структур в России, в том числе посредством инст_

рументария национализации, может расцениваться двояко: во_первых, как

способ абсолютной государственной поддержки выбранных «центров силы»

для глобального позиционирования в мире (добывающие отрасли и ВПК), во_

вторых, как инструмент протекционизма в тех секторах, которые наиболее

подвержены влиянию глобальной конкуренции и одновременно несут на себе

социальную или инфраструктурную нагрузку (авиа_ и автомобилестроение,

связь и др.). Тем не менее количество таких секторов обычно весьма ограни_

чено, а критерии национальной безопасности нуждаются в детальном зако_

нодательном оформлении. Очевидно также, что огосударствление целого ря_

да секторов экономики означает переход к политике государственной

финансовой поддержки (со всеми возможными издержками) стратегически

значимых проектов, которые в противном случае обречены на нежизнеспо_

собность.

В 90_е годы данная проблема формально решалась посредством внесе_

ния многочисленных ограничений в приватизационное законодательство (ко_

торые также массово обходились), закрепления пакетов акций в собственно_

сти государства и квотирования доли иностранных инвесторов в

акционерном капитале ряда российских компаний. Как типичный пример ин_

терпретации внешних угроз можно привести доклад «Политика национальной

безопасности РФ (1996–2000)», подготовленный в 1996 г. аппаратом секре_

таря Совета безопасности РФ, где возможность «интенсивной скупки ино_

странными фирмами российских предприятий, причем по заниженной стои_

37 Усиление роли государства «во многих странах мира есть естественная реакция той или

иной нации на вмешательство транснациональных структур во внутринациональные процес_

сы, делающие понятие национального суверенитета условным и ограниченным» (Попадюк Н.

Частная ли частная собственность в России? // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 144).

мости» трактуется как значимая угроза38. В новом столетии перечень страте_

гических предприятий, запрещенных к приватизации, ежегодно претерпевает

те или иные изменения, однако точные критерии его формирования по_

прежнему отсутствуют.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля

2005 г. предлагается «четко определить те сферы экономики, где интересы

укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость

преимущественного контроля со стороны национального, в том числе госу_

дарственного, капитала». К таким сферам отнесены «некоторые объекты ин_

фраструктуры, предприятия, выполняющие оборонный заказ, месторождения

полезных ископаемых, имеющие стратегическое значение для будущего

страны, для будущих поколений россиян, а также инфраструктурные монопо_

лии». Тем не менее, как заявил В.В. Путин, у власти нет ясности в отношении

модели экономического развития России (патерналистская или либеральная)

и масштабов присутствия государства в экономике. Премьер_министр Рос_

сии М.Е. Фрадков высказался чуть более определенно: концентрацию произ_

водства следует считать не монополизацией, а участием в глобальной конку_

ренции.

Можно предположить, что позиционирование России на мировом рынке

и в ее отношениях с ведущими развитыми странами мира в качестве «энерге_

тической державы» и гаранта «энергетической стабильности» (эта тема заяв_

лена одной из ключевых для встреч «большой восьмерки» в 2006 г.) рассмат_

ривается в настоящее время как доминанта внешнеполитической и

внешнеэкономической активности. С массой оговорок этим может объяс_

няться создание и/или сохранение в собственности государства мегакорпо_

раций в топливно_энергетическом секторе, однако масштабы экспансии

2005 г. ставят под сомнение исключительность данного варианта.

Вариант третий – «государственная рента» – активно обсуждался в

2003–2004 гг. Он связан прежде всего с идеей национализации природной

ренты (изъятия сверхприбыли) в нефтегазовом секторе, черной и цветной

металлургии, выдвинутой бывшим лидером партии «Родина» С.Ю. Глазье_

вым39. Сегодня уже нет смысла рассматривать содержательно ни проект за_

кона «Об изъятии природной ренты» (2003 г.), ни приводившиеся абсолютные

цифры, которые сами по себе весьма противоречивы (от 10 до 80 млрд долл.

для 2002 г.). Безусловно, прямые популистские меры в данной сфере могли

бы найти адекватную поддержку в российском обществе, однако выбор был

сделан в пользу комплекса косвенных мер, которые реализуются постепенно

в течение 2003–2005 гг.: новый налог на добычу полезных ископаемых и дру_

гие налоговые инструменты, экспортные пошлины, практика доначисления

налогов и взыскание налоговой недоимки за предшествующие годы, пере_

38 Политика национальной безопасности Российской Федерации (1996–2000) (проект) // НГ_

Сценарии, 1996, № 2.

39 См., например: «Круглый стол» «Оценка величины рентных доходов, образующихся в топливно_

энергетическом и металлургическом комплексах России», http://atvr.ru/soveshyanie/2003/

10/10/4015.html

смотр законодательства о недрах, лицензионная политика и процедуры уча_

стия в аукционах по природным ресурсам и др.40

Другими словами, в последние годы государство и так весьма активно

проводит политику, направленную на перераспределение доходов топливно_

энергетического комплекса, которая не требует при этом расширения прямо_

го присутствия государства в секторе. Можно, конечно, предположить, что

национализация значительных активов рассматривается как завершающий

этап общей политики «национализации природной ренты» (при всей терми_

нологической неопределенности данного понятия), однако это также не объ_

ясняет проявленного в 2005 г. интереса государства к другим секторам эко_

номики.

Вариант четвертый – «укрепление персонального влияния и частная рен_

та» – наиболее сложен для тех или иных интерпретаций по фактологическим и

этическим соображениям. Тем не менее его тривиальность и потенциальный

прагматизм дают ему, если исходить из «принципа Оккама», право на суще_

ствование наравне с другими.

Распределение политической власти в обществе определяется полити_

ческими институтами и распределением ресурсов. Естественной потребно_

стью новой власти всегда является установление максимально возможного

контроля за доступными ресурсами, который первоначально обеспечивается

с помощью кадровых решений в крупнейших госкомпаниях и банках. Даль_

нейшие шаги прямо обусловлены конкретными представлениями о месте и

функциях бюрократии в обществе и государстве и, что очевидно, теми воз_

можностями, которые открывает существующая (выстраиваемая) политиче_

ская система. Если существующие политические институты не предусматри_

вают эффективных ограничителей для действий властей предержащих и

извлечения значимой ренты от пребывания у власти41, то экономические ин_

ституты не только не стимулируют экономический рост, но и трансформиру_

ются в интересах «рентообразования»42.

Система становится работоспособной, когда контроль финансовых по_

токов замыкается на выстроенных государственных и частных «центрах при_

были» в России и за рубежом. Хотя образность терминологии экс_советника

президента РФ А.Н. Илларионова (открытое акционерное общество «Россий_

ское государство» и др.) немного упрощает ситуацию, стоит привести один из

его тезисов: «Главное поощрение члена корпорации – его десантирование в

государственную компанию, размер финансовых потоков которой – наиболее

точная оценка его места в корпоративной иерархии»43.

40 Применительно к обсуждаемому предмету экономическая обоснованность, эффективность

и прозрачность конкретных механизмов не играют существенной роли.

41 См.: Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. Institutions as the Fundamental Cause of Long_Run

Growth. In: Aghion Ph., Durlauf St. (eds.). Handbook of Economic Growth. North Holland, 2004.

42 В терминологии В.А. Мау, «страна находится в ситуации, которую можно охарактеризовать

как «падение производительности» экономических институтов» (Мау В.А. Новый НЭП // Ком_

мерсантъ. 2006. 9 февраля. С. 1, 8).

43 Илларионов А.Н. Другая страна // Коммерсантъ. 2006. 23 января. С.1, 8.

При описанных выше условиях в сфере политических институтов даль_

нейшая логика развития событий прямо предполагает расширение государ_

ственного сектора – не по абстрактным мотивам стратегических интересов и

национальной безопасности, а весьма точечно за счет секторов и компаний,

которые высокорентабельны и не требуют значительных сиюминутных управ_

ленческих, инвестиционных или инновационных усилий. Для определения

возможных масштабов государственной интервенции при заданных предпо_

сылках значение имеют два основных фактора – временной и финансовый.

Каждый из них имеет свои ограничения: временной, по всей видимости, свя_

зан с электоральным циклом, а финансовый – с наличием и объемом доступ_

ных источников финансирования новых поглощений. Вполне вероятно в этой

связи, что менее благоприятная мировая конъюнктура цен на сырьевые ре_

сурсы 2000_х годов привела бы в том числе к заметно большему числу дел,

подобных «делу «ЮКОСа». По всей видимости, в рамках данного варианта

можно также исключить ситуацию, когда процесс национализации экономики

приобретает тотальный характер.

Наконец, выстраиваемая система означает также и появление новых по_

тенциальных «олигархов», которые на определенном этапе экспансии при

всесторонней поддержке государства приложат усилия к трансформации

ренты в собственность. Соответственно, вполне допустима ситуация, когда с

завершением деятельности по «упорядочению» финансовых потоков госу_

дарственных холдингов и строительству государственных «центров силы» в

экономике их менеджмент получит карт_бланш на создание на их основе соб_

ственных частных групп.

Интересно в этой связи упомянуть недавно опубликованную статью пре_

зидента фонда «Центр стратегических разработок» М.Э. Дмитриева каса_

тельно национализации, в которой автор, один из ведущих российских эко_

номистов либерального толка, предлагает уникальную конструкцию44. В силу

отрицательного восприятия общественным мнением результатов приватиза_

ции 1990_х годов текущая (и, возможно, дальнейшая) национализация пред_

ставляется автору обоснованным «искуплением первородного греха». Однако

в перспективе обсуждается возможность новой приватизации – она может

«создать распределенную структуру корпоративной собственности, в кото_

рой усилится роль мелких акционеров и институциональных инвесторов, за

которыми стоят интересы миллионов людей».

Наивность таких рассуждений очевидна:

во_первых, и в 1990_е годы острота негативных оценок российской при_

ватизации была не меньшей, однако вопрос национализации поднимался

лишь на уровне популистских лозунгов левых сил45;

44 Дмитриев М.Э. В защиту национализации // Коммерсантъ. 2006. 30 января. С. 1, 8.

45 Следует заметить тем не менее, что в 2004–2005 гг. резко возросло количество «опросов

общественного мнения», демонстрирующих отрицательное отношение населения к частной

собственности в экономике и «олигархам». На наш взгляд, это связано в гораздо большей

степени с обеспечением идеологической платформы государственной экспансии 2000_х го_

дов, чем с учетом «мнения населения».

во_вторых, апелляция к интересам миллионов людей даже в крупной

корпорации с высокодисперсной структурой акционерного капитала настоль_

ко же бессмысленна, насколько бессмысленна она при обсуждении «общена_

родной социалистической собственности» (это относится и к англосаксон_

ской корпоративной системе);

в_третьих, как минимум в 1/3 из 20 крупнейших российских частных ком_

паний и так происходит сдвиг от «олигархической» к «публичной» корпора_

тивной модели;

в_четвертых, сомнение вызывает последовательность процессов – на_

ционализация на волне фондового подъема и роста капитализации компаний

и приватизация в перспективе при неясной экономической конъюнктуре.

Впрочем, если национализация финансируется из бюджетных средств,

то последовательность – в формате данного варианта – не имеет значения46.

Если уж поднимать вопрос о пересмотре итогов приватизации – то по

формуле президента Института национального проекта «Общественный до_

говор» А.А. Аузана: «Введите федеральный закон, по которому будет осуще_

ствляться пересчет стоимости государственных предприятий, которые пере_

шли в частную собственность путем залоговых аукционов! Но нужно, чтобы

эти правила были едиными для всех, а не изменялись по принципу прибли_

женности или «равноудаленности» от президента»47. При всем вышесказан_

ном конструкция М.Э. Дмитриева обладает одним несомненным достоинст_

вом – она действительно может быть реализована в будущем, однако

характер «распределенной структуры корпоративной собственности» можно

с некоторой погрешностью прогнозировать уже сегодня.