Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.2. Политика в сфере имущественных отношений

Ограничения и динамика. Принципиальной вехой в данной сфере яв_

ляется 1999 г. – именно тогда началась реализация, с некоторыми после_

дующими модификациями подходов, принятой Постановлением Правитель_

ства в 1999 г. Концепции управления государственным имуществом и

приватизации. Следующая Концепция была одобрена на заседании Прави_

тельства РФ 6 февраля 2003 г., однако в течение 2003–2005 гг. она так и не

получила статуса официального документа – в отличие от Концепции 1999 г.3

В 2005 г. Минэкономразвития РФ в докладе Правительству РФ зафиксиро_

вало необходимость разработки «новой модели управления сохраняемой го_

сударственной собственностью, основанной на принципах строгого соответ_

ствия состава государственного имущества функциям государства и

обеспечения эффективности использования имущества при оптимальном

уровне государственных расходов на управление»4.

Вместе с тем проблемы, связанные с приватизацией и управлением фе_

деральным имуществом, приобрели к настоящему времени хронический ха_

рактер. Для всего периода 1999–2005 гг. были характерны следующие основ_

ные ограничения:

спрос на подавляющее большинство приватизируемых объектов (в первую

очередь на миноритарные пакеты акций) остается крайне низким, прежде

всего в силу уже достигнутого уровня концентрации акционерной собст_

венности (корпоративного контроля) и высоких затрат на приобретение

остатков, причем «переходящие» из года в год остатки непроданных объ_

ектов лишь возрастают5;

высокая вероятность постоянной корректировки списков пакетов акций и

унитарных предприятий в силу объективных и субъективных факторов;

организационные возможности органов управления по быстрому рефор_

мированию государственного сектора находятся в серьезном противоре_

чии с количественным ограничением – его масштабом;

3 Подробно см.: Радыгин А., Мальгинов Г. Приватизация и управление федеральным иму_

ществом // Российская экономика в 2003 г. Тенденции и перспективы. М., ИЭПП, 2004.

C. 327–339.

4 Здесь и далее используются данные доклада «О мерах по повышению эффективности

управления федеральной собственностью». Материалы к заседанию Правительства РФ 17

марта 2005 г. М., 2005; Отчет о приватизации федерального имущества в 2005 г. М., ФАУФИ,

2006.

5 Размер 62% запланированных к приватизации в 2005 г. пакетов акций был менее «блоки_

рующего», из них 48% составляли пакеты акций размером менее 5% от уставного капитала. В

значительной части АО контрольный пакет акций уже находился в собственности одного или

группы аффилированных лиц.

отсутствие четких (как концептуальных, так и оформленных нормативно)

представлений о «новой модели управления сохраняемой государствен_

ной собственностью»;

спрос на новые механизмы реализации малопривлекательных миноритар_

ных пакетов (публичное предложение, продажа без объявления цены, оп_

ределение стартовой цены по номиналу продаваемых акций и др.) пока не

стал значимым;

сопротивление отраслевых министерств, прежде всего в отношении ре_

формирования ГУПов (по финансовым и административным мотивам);

резкое сокращение числа унитарных предприятий всех уровней с пер_

спективой их преобразования в открытые акционерные общества (ОАО)

заметно усиливает нагрузку на органы государственного управления, ко_

торые отнюдь не эффективны в качестве государственных представителей

и в настоящее время;

создание на базе имущества унитарных предприятий заметного сектора

казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления,

предполагает и увеличение финансовых рисков государства в связи с суб_

сидиарной ответственностью по обязательствам этих предприятий;

непрозрачность и слабость непредвзятого контроля со стороны государ_

ства за реализацией предприватизационных процедур в отношении уни_

тарных предприятий приводит к тому, что во многих случаях на стадию

продажи выходит «юридическая оболочка», не располагающая активами

(или же применяется процедура банкротства как средство спонтанной

приватизации);

сохраняет свою актуальность проблема оформления полноценных прав

собственности предприятий на земельные участки (завышаемая стои_

мость выкупа и аренды, методы кадастровой оценки и определения ры_

ночной цены, административные барьеры, рестриктивная региональная

политика и др.);

общие и весьма непростые проблемы качественного нормативно_

правового обеспечения, включая разграничение собственности между РФ,

субъектами федерации и муниципалитетами;

мероприятия административной реформы 2004 г.6 обусловили необходи_

мость относительно длительного адаптационного периода в процессе ре_

организации и после нее, что привело к тому, что деятельность государст_

ва в сфере управления собственным имуществом носила в 2004–2005 гг.

в большой степени инерционный и спонтанный характер;

усложнение структуры администрирования в данной сфере обострило

проблемы координации и ведомственные конфликты (создание ФАУФИ и

его подчинение Минэкономразвития РФ с наделением последнего нормо_

творческими функциями в сфере приватизации при сохранении РФФИ,

хотя у последнего остались лишь функции продавца).

6 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

от 9 марта 2004 г. № 314.

В отношении ФГУПов существует также ряд проблем, носящих более яр_

ко выраженный прикладной характер и препятствующих ускорению рефор_

мирования сектора (данные для 2005 г.):

отрицательное значение балансовой стоимости подлежащих приватиза_

ции активов предприятия, что не позволяет ни преобразовать предпри_

ятие в АО, ни приватизировать посредством продажи на торгах имущест_

венного комплекса, так как значение нормативной цены оказывается

отрицательным при расчете;

кризисное финансово_экономическое состояние предприятий, включен_

ных в программу приватизации (765 ФГУПов имели убытки или не имели

чистой прибыли по итогам 2004 г.);

хозяйственная деятельность не осуществляется (74 ФГУПа);

неисполнение руководителем предприятия установленных требований по

подготовке к приватизации (информация, сроки и др.);

отсутствие правоустанавливающих документов и документов техническо_

го учета на объекты федерального имущества, в том числе земельные уча_

стки (все ФГУПы);

судебные разбирательства по вопросам принадлежности имущества;

отсутствие у предприятий денежных средств, необходимых для оформле_

ния правоустанавливающих документов и документов технической инвен_

таризации (200 ФГУПов);

осуществление процедуры банкротства (146 ФГУПов);

не завершена реорганизация предприятия путем присоединения дочер_

них унитарных предприятий к создавшим их предприятиям или предпри_

ятие находится в стадии ликвидации (соответственно 15 и 68 ФГУПов).

Необходимо отметить, что еще в первом трехлетнем Прогнозном плане

(программе) приватизации федерального имущества и основных направле_

ниях приватизации федерального имущества до 2006 г. (утверждены распо_

ряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1165_р) предусматри_

вался следующий алгоритм действий: 2003 г. – приватизация принадлежащих

государству пакетов акций размером до 2% уставного капитала; 2004 г. – вы_

ход государства из всех акционерных обществ, где доля государства менее

25%; 2005 г. – выход государства из всех акционерных обществ, где доля го_

сударства составляет от 25 до 50%; 2006 г. – прекращение участия государ_

ства в компаниях, в которых государство владеет более чем 50% акций и ко_

торые не относятся к числу стратегических; 2008 г. – завершение

приватизации федерального имущества, которое не используется для вы_

полнения государственных функций РФ. По данному сценарию к концу 2008 г.

в собственности государства должно остаться не более 2000 ФГУПов и 500

различных пакетов акций.

Определенная корректировка была внесена уже в Прогнозный план (про_

грамму) приватизации федерального имущества на 2005 г. и на период до

2007 г.7: продление перспективы приватизации федерального имущества на

2007 г.; завершение приватизации находящихся в федеральной собственно_

сти пакетов акций ОАО, составляющих менее 25% уставного капитала, в

2005 г.; изменение структуры приватизируемого федерального имущества в

отраслевом разрезе; введение понятия «перспективный финансовый план» в

планирование приватизации федерального имущества.

Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на

2006 г. и основные направления приватизации федерального имущества на

2006–2008 гг., утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 августа

2005 г. № 1306_р, еще более осторожны по количественным индикаторам. Со_

гласно данному документу, основными задачами государственной политики в

сфере приватизации федерального имущества в 2006–2008 гг. являются при_

ватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении го_

сударственных функций (полномочий) Российской Федерации; обеспечение

поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных пред_

приятий; повышение темпов приватизации федерального имущества; форми_

рование доходов федерального бюджета. В 2006 г. должны быть предложены к

приватизации пакеты акций, размер которых не превышает 50% уставного ка_

питала соответствующих АО, за исключением пакетов акций АО, включенных в

перечень стратегических или участвующих в формировании интегрированных

структур (в рамках реализации ФЦП «Реформирование и развитие оборонно_

промышленного комплекса (2002–2006 гг.)»), а также пакетов акций, продажа

которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доход_

ной части федерального бюджета в 2006 г. и на период до 2008 г. в соответст_

вии с перспективным финансовым планом.

Тем не менее нереальность поставленных сроков остается очевидной

даже с учетом корректировки, и практика 2004–2005 гг. стала лишь дополни_

тельным подтверждением этому (табл. 1). Количественные параметры прива_

тизации для 2006 г. стали более взвешенными, однако, как и в предыдущие

годы, весьма вероятны малообоснованные (экономически и организацион_

но) сугубо административные поправки в сторону увеличения.

Одной из характерных тенденций 2004–2005 гг. стало усиление внима_

ния к ликвидации института ФГУПов, обусловленное как внешними фактора_

ми (критика Минэкономразвития и ФАУФИ, неудачи при продаже остаточных

пакетов акций), так и экономико_финансовой несостоятельностью сектора

(что наглядно демонстрирует сопоставление различных видов доходов от ис_

пользования федерального имущества). Тем не менее из намеченных к пре_

образованию в 2005 г. 1245 ФГУПов в первом полугодии 2005 г. только 22

ФГУПа прошли процедуру преобразования в АО и были фактически готовы к

приватизации. По итогам года те или иные решения были приняты по 40%

ФГУПов (741 предприятие, в том числе 39 – продажа на торгах как имущест_

7 Проект для 2005–2007 гг. рассматривался на заседании Правительства РФ 29 июля 2004 г.,

Прогнозный план на 2005 г. утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 августа

2004 г. № 1124_р.

венного комплекса, 702 – корпоратизация); соответственно, подавляющее

большинство этих предприятий приступит к фактическим преобразованиям в

лучшем случае в 2006 г.

Несмотря на очевидное несоответствие текущей практики реформиро_

вания сектора заявленным ориентирам (как минимум – сохранение лишь

около 1000 ФГУПов, как максимум – ликвидация этой формы к 2008 г.) посте_

пенная ликвидация данной организационно_правовой формы является, бес_

спорно, позитивным решением. Это признается и Росимуществом: «Практика

показывает, что сохранение предприятий в форме ФГУПов лишь консервиру_

ет и усугубляет имеющиеся у них проблемы». За время существования «край_

не неэффективной формы государственного предприятия» «на праве хозяй_

ственного ведения» многие ФГУПы фактически утратили не только

возможность выполнения государственных функций, но и свой имуществен_

ный и интеллектуальный потенциал»8.

Акцент на преобразовании сектора ФГУПов непосредственно повлиял на

итоги приватизации. Особенностью 2005 г. стало отсутствие каких_либо

крупных приватизационных сделок. Безусловно, для этого существовал це_

лый комплекс причин объективного и субъективного характера: помимо пе_

реориентации ведомственных усилий на сектор ФГУПов – общая благоприят_

ная ситуация с бюджетными доходами, заложенная в действующий закон о

приватизации возможность гибкого подхода к реализации сделок в зависи_

мости от конъюнктуры, наличие конкурирующих (как ведомственных, так и ча_

стных) интересов по ряду наиболее интересных объектов и др.

Таблица 1

Основные объекты федеральной собственности и приватизационная

программа 2000,х годов

1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Общее число ФГУ_

Пов ** 13 786 11 200 9394 9846 9275 8820 8293 _

Приватизировано

ФГУПов за год:

– прогноз

– факт***

_

_

_

2

_

5

1652

102

970

571

1374

517

1245

741

885

_

Акционерные обще_

ства, пакеты акций

которых находятся в

собственности РФ**

3611

3524

4407

4 222

4 035

3905

3524

_

8 Официальное заявление (пресс_релиз) Росимущества по итогам приватизации и управления

федеральным имуществом в 2005 г., 23 января 2006 г.

1 2 3 4 5 6 7 8 9

В том числе по доле

в уставном капита_

ле:

– 100 %

– 50–100 %

– 25–50 %

– менее 25 %

– «золотая акция»

382

470

1601

863

580

61

506

1211

1746

_

90

646

1401

2270

750

99

589

1 382

2 152

958

124

552

1308

2051

640

273

499

1183

1950

284

413

474

1093

1544

259

_

_

_

_

_

Продано федераль_

ных пакетов акций

за год:

– прогноз

– факт***

_

_

_

87

_

125

1126

112

1965

630

1702

565

566

383

_

* На конец каждого года. 1999 г. взят за базу с учетом принятия Концепции управления госу_

дарственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (утверждена Постанов_

лением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024).

** Без учета специального права – «золотой акции». В начале 2000_х годов общее количество

унитарных предприятий составляло около 85 тыс., в том числе государственных около 20 тыс,

муниципальных – около 65 тыс. В 1995 г. в собственности государства находилось не менее

15–17 тыс. пакетов акций различного размера, в 1999 г. – около 3100 «закрепленных» пакетов

и 7–8 тыс. непроданных (на балансе региональных фондов имущества). В 1995 г. в 1004 ак_

ционерных обществах имелась «золотая акция».

*** Фактические данные о ежегодной приватизации пакетов акций и ФГУПов не поддаются

корректной интерпретации по целому ряду причин: 1) отсутствует регулярная информация

Росимущества РФ и РФФИ; 2) как правило, состоявшимися в разные годы являются от 10 до

50% сделок, а непроданные пакеты «переходят» на следующий год; 3) имеют место «встреч_

ный» процесс корпоратизации ФГУПов и иные способы роста числа пакетов в собственности

государства; 4) происходят процессы реорганизации в электроэнергетике и связи, внесение

имущественных комплексов ряда ФГУПов в качестве вкладов в уставные капиталы государст_

венных холдингов, формирование интегрированных структур в ВПК, железнодорожной отрас_

ли и др. В отношении ФГУПов данные о приватизации весьма условны, т.к. официальные дан_

ные о приватизации включают число ФГУПов, по которым принято лишь первичное решение

или прошедших лишь стадию преобразования в АО. При этом само число ФГУПов может уве_

личиваться (выделение, создание и др.). В январе 2005 г. Минэкономразвития предложило

дополнительно включить в план приватизации на 2005 г. 42 ФГУПа и 63 ОАО, в марте 2005 г. –

547 ФГУПов и 947 ОАО.

Источник: данные Минэкономразвития РФ, ФАУФИ.

Первоначально в список крупнейших объектов, запланированных к при_

ватизации в 2005 г., входили ФГУП «Росспиртпром» и продажа его акций (200

предприятий, 80% российского рынка), «Домодедовские авиалинии» (25%

акций), Новороссийский и Туапсинский морские грузовые порты (порядка

20% акций), «Росгосстрах» (25% плюс 1 акция) и др. Тем не менее для 2005 г.

можно указать следующие крупнейшие сделки: по акциям ОАО «Полиэф»

(100% акций – 3,38 млрд руб.), ОАО «Галоген» (50,8% – 830 млн руб.), ОАО

«Морской порт Санкт_Петербург» (20% – 0,8 млрд руб.), ОАО «Слава» (37,6% –

657 млн руб.).

В 2005 г. была продолжена практика продажи принадлежащих РФ акций

единым лотом с акциями, находящимися в собственности субъектов федера_

ции. В качестве примера можно указать консолидированную продажу пакета

акций ОАО «Морской порт Санкт_Петербург», находившегося в федеральной

собственности. Имевшийся пакет акций ОАО не позволял Российской Феде_

рации не только принимать какие_либо управленческие решения в отношении

указанного общества, но и блокировать решения, принятые иными акционе_

рами. Продажа федерального пакета акций ОАО «Морской порт Санкт_

Петербург» осуществлялась совместно с акциями, находящимися в собст_

венности Санкт_Петербурга. На аукцион выставлялся совокупный пакет акций

в размере 48,79% от уставного капитала указанного общества.

Продажа пакета акций телекоммуникационного холдинга «Связьинвест»

предполагалась все последние годы, поэтому включение этого объекта в

список для приватизации 2005 г. отнюдь не означало принятия окончательных

решений. Во_первых, дальнейшая приватизация прямо связана с завершени_

ем процессов реорганизации в холдинге, тарифной реформой, решением

проблем социальной нагрузки региональных компаний и обеспечением свя_

зью силовых ведомств (свыше 600 тыс. номеров при наличии значительной

задолженности перед холдингом – около 600 млн руб. на 1 июля 2005 г.). Во_

вторых, с учетом роста привлекательности телекоммуникационных акций

срочная продажа ценных бумаг холдинга вообще имеет мало смысла. Тем не

менее есть и встречная тенденция. По оценке Минэкономразвития РФ, хотя

холдинг владеет контрольными и блокирующими пакетами акций региональ_

ных операторов проводной связи, оперативность управления ими утрачена.

В_третьих, серьезной проработки требует конкретный вариант продажи.

Как известно, еще в 1995 г. государство предполагало выставить на

коммерческий конкурс с инвестиционными условиями 49% акций холдинга. В

1997 г. 25% плюс одну акцию купила оффшорная компания Mustcom Limited

(1,87 млрд долл., интересы Дж. Сороса), которая уже в мае 2005 г. была при_

обретена компаниями, представляющими интересы Л. Блаватника. В 2001–

2003 гг. стандартно предполагались к приватизации 25% за минусом 2 акций.

В 2004 г. среди прочих обсуждался вариант продажи на аукционе пакетов ак_

ций региональных компаний холдинга (по крайне мере 4 межрегиональные

дочерние компании были включены в список 2004 г.). В 2004 г. ФАУФИ рас_

сматривало 3 основных варианта продажи: 25, 50 или 75% минус 1 акция. Тем

не менее одновременная продажа пакетов акций дочерних компаний (со все_

ми вытекающими последствиями по аналогии с «двойной» приватизацией

нефтяной отрасли 1990_х годов) не исключается. Условия продажи холдинга

будут зависеть также от количества претендентов, их взаимоотношений с

властью и остроты конкуренции между ними (к концу 2005 г. это АФК «Систе_

ма», «Телекоминвест» и «Альфа_групп», компании Л. Блаватника).

С точки зрения Минэкономразвития РФ, наиболее рациональным вари_

антом является одномоментная приватизация всего госпакета (75% минус 1

акция), этот вариант и обсуждался в 2005 г. одновременно с подготовкой

проекта указа президента РФ об исключении холдинга из перечня стратеги_

ческих объектов. Одновременно в течение 2005 г. продолжалось согласова_

ние условий продажи с силовыми ведомствами. В октябре 2005 г. в проект

указа были внесены принципиальные поправки Государственно_правового

управления президента, предусматривающие необходимость законодатель_

ного оформления гарантий для силовых ведомств до включения холдинга в

программу приватизации. Это означает, что приватизация холдинга скорее

всего не состоится и в 2006 г. Глава холдинга В. Яшин в конце 2005 г. заявил

о возможности продажи государственного пакета либо до 1 июля 2006 г., ли_

бо уже после президентских выборов 2008 г.

В целом же история приватизации (и планов приватизации) холдинга

«Связьинвест» заслуживает отдельного исследования, так как в ней ярко про_

явились практически все специфические черты российской приватизации

постмассового периода: «олигархическая война» 1997 г., непрозрачность

продажи первого пакета, активное задействование административного ре_

сурса как в 1997, так и в 2005 г., риски «двойной» приватизации (холдинга и

дочерних структур) по аналогии с нефтяной отраслью 1990_х годов, комплекс

социальных и региональных проблем, ограничения стратегического характе_

ра (национальная безопасность) и заинтересованность силовых ведомств,

проблемы реорганизации и оптимизации корпоративной структуры, скрытая

борьба властных и финансовых группировок 2000_х годов и целый ряд других.

Доходы бюджета. Позитивные тенденции 2001–2004 гг., связанные с

увеличением доли доходов от использования государственной собственно_

сти (т.е. возобновляемых доходов), сохраняли свое значение и в 2005 г.

(табл. 2).

Ожидаемый доход федерального бюджета от приватизации в 2005 г.

должен был составить не менее 42,7 млрд руб. (с учетом ряда пакетов круп_

ных предприятий, осенью 2005 г. внесенных в список стратегических пред_

приятий). Фактически – если исключить средства, поступившие от сделки

2004 г. с акциями Магнитогорского металлургического комбината, – доход от

приватизации в 2005 г. составил сумму порядка 13 млрд руб.

Таблица 2

Динамика доходов от приватизации и использования федерального

имущества, млн руб.

1999* 2000 2001 2002 2003 2004 2005

2006

прогноз

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1. Не,

возобновляемые

источники, всего

8 547,4 31 367,1 10 110,6 14 700,7 95 237,3 65 777 34 882 31 600

1.1. Приватизация

(количество пред_

приятий)

8 547,4

31 367,1

(320)

9 990,6

(170)

12 703,8

90 660**

61 856,8

29079,2

**

31 000

1.2. Реализация

имущества ФГУ_

Пов и военного

имущества

_ _ _ _ 585 662,7 522 600

1.3. Продажа зем_

ли и нематери_

альных активов

_ _ 120,0 1 996,9 3 992,3 3257,5 5280,8 Н.д.

1 2 3 4 5 6 7 8 9

2. Возобновляе,

мые источники,

всего

8 720,5 18 790,1 29 122,6 36 762,2 41 143,2 53 710,3 54 404 53 052

2.1. Дивиденды

(количество

предприятий)

848,1

(600)

3 675,1

(1050)

6 478,0

(782)

10 402,3

(747)

12 395,2

17 222,0

(319)

18 610 20 500

2.2. Аренда иму_

щества

2 191,4 3 427,2 4 896,1 7 657,9 9 573,9 11 928,8 14 170 16 700

2.3. Аренда земли _ _ 3 917,0 4 400,0 197,3*** 901,7 1 748 2 000

2.4. Часть прибы_

ли ФГУПов (коли_

чество предпри_

ятий)

_ _

209,6

(131)

914,2

(809)

2 387,6 2 538,1 2 386 2 500

2.4. ГСП «Вьет_

совпетро»

5 675,0 11 687,3 13 621,9 13 388,8 16 200 17 199,5 17 490 11 352

Всего 17 261,

9

50 157,2 39 233,2 51 462,9

136

380,8

119

487,2

89 286 84 652

* Динамика за 1995–2002 гг. представлена в: Российская экономика в 2002 г. Тенденции и

перспективы. М., ИЭПП, 2003, С. 367.

** Доходы от продажи в 2002 г. 74,95% акций ОАО «Славнефть» в размере 59 161,95 млн руб.

учтены в составе доходов 2003 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода). Доходы от продажи в

2004 г. 17,8% акций ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат» в размере 21 928,2

млн руб. учтены в составе доходов 2005 г. (т.е. свыше 60% полученного дохода).

*** Арендная плата за землю, находящуюся в федеральной собственности, после разграни_

чения. В последующие годы учитывается строка «Арендная плата и поступления от продажи

права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собствен_

ности».

Источники: Минэкономразвития РФ, Росимущество (ФАУФИ), ФЗ «О федеральном бюджете

на 2006 г», расчеты авторов.

Более того, начиная с 2003 г. наблюдается устойчивая тенденция к абсо_

лютному падению собственно приватизационных доходов: в 2004 г. к 2003 г. –

на 1/3, в 2005 г. к 2004 г. – почти в 2 раза. В целом за 2003–2005 гг. в абсо_

лютном выражении ежегодный приватизационный доход сократился почти в 3

раза. Для 2006 г. предусмотрен ориентир в 31 млрд руб. (т.е. немногим ниже

факта 2005 г.), однако его выполнение возможно только за счет реализации

1–2 крупных приватизационных проектов («Связьинвест», «Аэрофлот», «Рос_

нефть» или др., что пока сомнительно). В прогнозный план на 2006 г. летом

2005 г. были включены несколько значительных активов (34% акций КамАЗа,

100% – «СГ_Транс», 86% – корпорации «Ильюшин», 70% – ВВЦ, 100% – Рос_

сийского банка развития (РБР) и некоторые другие), однако уже в начале

2006 г. планы в отношении пакета акций КамАЗа изменились (на него претен_

дует ФГУП «Рособоронэкспорт»), продажа акций «СГ_Транс» требует отдель_

ного согласования в правительстве, появление в приватизационном списке

акций корпорации «Ильюшин» скорее всего не приведет к фактической при_

ватизации этого актива, пакеты ВВЦ и РБР были исключены из списка еще в

августе 2005 г.

Возобновляемые источники доходов федерального бюджета, связанные

с управлением имуществом, обретают после 2000 г. явную тенденцию к до_

минированию. По данным ФАУФИ, совокупные поступления в федеральный

бюджет от приватизации и использования государственного имущества за

2005 г. составили, по предварительным оценкам, 97 млрд руб. Поступления

от использования федерального имущества составили свыше половины со_

вокупного дохода – 53 млрд руб., в том числе 14,2 млрд руб. – от аренды фе_

дерального имущества, 16,6 млрд руб. – за счет дивидендов по акциям в фе_

деральной собственности, 17,5 млрд руб. – от доли РФ в СП «Вьетсовпетро»,

1,75 млрд руб. – в виде арендной платы за землю, 2,4 млрд руб. – в виде пе_

речисления части прибыли федеральных государственных унитарных пред_

приятий, 522 млн руб. – от реализации имущества государственных унитар_

ных предприятий (учреждений) и военного имущества. За период 2000–

2005 гг. ежегодный доход от возобновляемых источников вырос в 3 раза. Тем

не менее для 2006 г. (федеральный бюджет) заложена сумма, практически

идентичная фактическим поступлениям 2005 г.

С одной стороны, снижение этой группы доходов в среднесрочной пер_

спективе необходимо рассматривать как объективный процесс, обусловлен_

ный заявленными государством планами выхода из большинства АО и ликви_

дации сектора ФГУПов. Вместе с тем реальные сроки значительного

сокращения смешанного сектора, безусловно, выходят за среднесрочный го_

ризонт (т.е. 2006–2008 гг.), поэтому сохранение уровня 2005 г. по доходам от

возобновляемых источников уже для 2006 г. можно расценивать и как факти_

ческое признание кризиса управления в смешанном секторе.

Следует заметить при этом, что основные возобновляемые источники не

только не теряют своего значения и в 2006 г., но, напротив, могут обеспечить,

с учетом мировой конъюнктуры цен на продукцию добывающих отраслей,

значимый прирост бюджетного дохода (при прочих равных условиях – напри_

мер, если исключить «особую» роль тех же «Газпрома» и «Роснефти» для рос_

сийской власти и т.п.).

Так, например, дивиденды на государственные пакеты акций рассмат_

риваются Правительством как важнейший возобновляемый источник доходов

бюджета. Динамика последних лет свидетельствует о заметном росте соот_

ветствующих платежей, которые с 2000 г. занимают 1_е место среди возоб_

новляемых источников (табл. 2). Как показывают данные 2004–2005 гг., при_

мерно 75% дивидендных платежей в федеральный бюджет приходится на 5

компаний – «Газпром» (примерно 50% всех поступлений по данной статье),

«Транснефть», Внешторгбанк, «Роснефть», «ЛУКОЙЛ» (до продажи последне_

го пакета в 2004 г.). Доля 15 крупнейших плательщиков составляет около 84%

общей суммы дивидендных поступлений. Как и в предыдущие годы, ОАО

«Газпром» остается крупнейшим плательщиком дивидендов по государст_

венным пакетам акций. 28 октября 2005 г. компания перечислила в феде_

ральное казначейство 10 млрд 37 млн 600 тыс. руб. по итогам 2004 г., что со_

ставило 60,6% всех дивидендных поступлений в федеральный бюджет.

Приватизации большинства указанных предприятий и банков, равно как

и значительной группы предприятий стратегического списка, в ближайшее

время не предполагается, напротив, 2004–2005 гг. наглядно свидетельствуют

об усилении имущественной экспансии государственных структур (см. раз_

дел 4.3) и, соответственно, о расширении дивидендной базы.

В этой связи стоит также отметить, что при данной концентрации диви_

дендных платежей массовая работа с предприятиями, заявленная как один из

элементов управленческого подхода 2000_х годов, теряет свою актуальность.

С одной стороны, число таких предприятий объективно сокращается (табл.

1), уменьшившись в 3 раза за 2000–2004 гг. С другой стороны, если компания

в состоянии платить дивиденды, доход от продажи ее пакета, находящегося в

собственности государства, скорее всего перевесит возможные дивиденд_

ные поступления, при этом снимается вопрос и о разноплановых издержках

администрирования касательно дивидендных выплат.

Необходимые меры. Как показывает весь опыт после 2000 г., средне_

срочной стратегической задачей государства в рассматриваемой сфере

должно стать окончательное урегулирование трех вопросов, которые стави_

лись последние 10 лет, но так и не получили внятного разрешения:

формирование предельно четкого перечня стратегических объектов

(предприятий, долей), которые долгосрочно остаются в собственности го_

сударства по обоснованным, прозрачным и закрепленным законодатель_

но качественным критериям обеспечения национальной безопасности и

государственных нужд и которыми государство в состоянии эффективно

управлять с количественной точки зрения;

разработка и нормативно_правовое оформление прозрачной модели

управления в отношении указанных стратегических объектов (при этом

весь массив собственности, временно остающейся у государства в разных

режимах контроля, для данной модели в расчет не принимается);

оптимизация существующих методов приватизации и ускоренная «раз_

грузка» государства от неликвидных активов без учета «бюджетных зада_

ний» извлечения невозобновляемых доходов.

Имеющиеся предложения и новации со стороны государства9 вполне

оправданы, если абстрагироваться от проблем, связанных с общим институ_

циональным фоном возможных преобразований (коррупция, частные интере_

сы, рентоориентированное поведение, расширение госсектора и т.п.):

упрощение порядка приватизации части ГУПов и МУПов посредством от_

каза от обязательной корпоратизации (продажа без преобразования – как

имущественного комплекса в расчете на одного покупателя);

модернизация приватизационной инфраструктуры и системы продаж в

целом;

упрощение продажи единичных акций АО (с учетом того факта, что затра_

ты на оценку и организацию торгов могут превышать доход от продажи);

введение конкурентных схем выбора продавцов (отказ от монополизма

РФФИ, основанного на статусе специализированного государственного

учреждения);

9 О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью. Мате_

риалы к заседанию Правительства РФ 17 марта 2005 г. М., 2005.

отказ в процедуре приватизации от института нормативной цены (нижнего

порога возможного значения начальной цены федерального имущества,

которая устанавливается ФАУФИ);

упрощение создания ОАО при приватизации (возможность отказа от вы_

пуска и регистрации проспекта ценных бумаг при приватизации, создание

временного – до продажи – совета директоров из представителей госу_

дарства);

снятие ряда ограничений на приватизацию стратегических предприятий и

пересмотр иных законодательных ограничений на приватизацию;

наделение ФАУФИ правами по контролю за сделками и правом увольне_

ния менеджмента соответствующих предприятий и др.

Можно, на наш взгляд, рассматривать и более радикальные новации,

например уменьшение уставных капиталов в размере государственной доли

в тех АО, где в течение нескольких попыток не удается реализовать государ_

ственный пакет, а управление им не имеет финансовой, управленческой или

стратегической перспективы. Этот шаг потребует серьезного законода_

тельного обеспечения. Позитивным стимулом для потенциальных покупате_

лей может стать, к примеру, консолидация остаточных государственных и

муниципальных, государственных и частных пакетов для единовременной

продажи.

Весьма противоречивой новацией 2005 г. стала идея о публичной про_

даже акций некоторых крупных компаний10. В сентябре 2005 г. было объявле_

но о планах размещения (IPO) на Лондонской фондовой бирже по крайней

мере 3 принадлежащих государству пакетов – «Роснефти» (не более 49% с

учетом того, что 10–12% могут быть использованы для покрытия части 22_

миллиардного долга, еще 7–8% – для обмена с миноритариями дочерних

компаний при переходе на единую акцию), КамАЗа (34,01%) и ОАО «Дальне_

восточное морское пароходство» (19,8%).

Применительно к внутреннему рынку некоторая практика уже существу_

ет. Анализ продажи преимущественно неконтрольных пакетов акций посред_

ством публичного предложения (данные 2004 г.) показал, что 47% выставлен_

ных пакетов (из 525 объявленных) не нашли покупателей. При этом 62% из

общего числа проданных данных способом пакетов были реализованы по ми_

нимально возможной при данном способе цене – цене отсечения, состав_

ляющей половину начальной цены несостоявшегося аукциона. Количество

объектов, проданных по максимально возможной цене – цене предложения,

равной начальной цене несостоявшегося аукциона, составило 17%. Указан_

ный метод приватизации относится (в терминологии Минэкономразвития и

ФАУФИ) к «вторичным» (по отношению к аукционам и спецаукционам) мето_

дам, предназначенным для реализации низколиквидных активов за счет сни_

жения цены в процессе продажи. Заложено здесь и внутреннее противоре_

чие, связанное с тем, что публичное предложение, как правило, используется

для наиболее ликвидных активов.

10 См.: Государство выводит активы в Лондон // Коммерсантъ, 14 сентября 2005 г.

Что касается размещения за рубежом, то к настоящему времени данный

способ приватизации применялся только один раз: размещение 5,9% акций

«ЛУКОЙЛа» в декабре 2002 г. Указанная сделка признана весьма успешной,

хотя деньги за проданный 4 декабря 2002 г. пакет «ЛУКОЙЛа» поступили от

ООО «Компания проектной приватизации» в бюджет лишь 8 мая 2003 г., а

конкретный получатель дохода от их использования в этот период (т.е. десят_

ков миллионов долларов) остается неизвестным. Более широкое применение

данного метода имеет не только ощутимые преимущества, но и явные огра_

ничения.

С одной стороны, по имеющимся оценкам, при благоприятной конъюнк_

туре размещение за рубежом неконтрольного пакета может увеличить доход

государства на 20–50% (рыночная цена плюс премия 5–10%), тогда как внут_

ренняя продажа через аукцион может быть осуществлена с дисконтом 20–

40% в зависимости от величины пакета и самой компании. После этого про_

дажа уже контрольного пакета может быть осуществлена на основе действи_

тельно рыночной оценки, полученной в процессе IPO. С другой стороны, воз_

можности такого размещения ограничены целым рядом разноплановых

факторов:

затратность процедуры размещения (издержки получения листинга в раз_

мере 1–2 млн долл., комиссии банков_андеррайтеров – 2–5% от суммы

размещения, одобрение акционеров компании);

необходимость обеспечения значительно более высокого уровня про_

зрачности соответствующих компаний (тогда как ни «Роснефть», ни КамАЗ

не относятся пока к компаниям, обладающим репутацией транспарент_

ных);

законодательные ограничения: если по закону о приватизации 1997 г. па_

кет акций мог быть передан только 100_процентно государственной ком_

пании – инициатору размещения (случай «ЛУКОЙЛа»), то с принятием за_

кона о приватизации 2001 г. такая передача возможно только компании,

входящей в перечень стратегических ОАО, что требует целого ряда бюро_

кратических и корпоративных процедур;

отсутствие практики приватизационных продаж с использованием также

предусмотренного приватизационным законодательством инструмента_

рия – депозитарных расписок (ADR или GDR);

колебания рыночной конъюнктуры, которые могут повлиять на цену раз_

мещения и заметно отдалить срок последнего;

наличие имущественных интересов внутри РФ, препятствующих осущест_

влению этих сделок.

К началу февраля 2006 г. именно некоторые из указанных выше ограни_

чений стали определяющими. Размещение акций «Роснефти», первоначально

запланированное на конец 2006 г., по всей видимости, откладывается на не_

ясный срок по причинам (по крайней мере, формальным) срыва переговоров

с инвестиционными банками – организаторами размещения. В октябре 2005

г. вместо размещения на Лондонской фондовой бирже ОАО «КамАЗ» и 3 его

дочерних общества распоряжением Правительства РФ были включены в пе_

речень стратегических предприятий, а по данным на февраль 2006 г. 34,01%

акций КамАЗа могут быть переданы ФГУПу «Рособоронэкспорт», которое на_

правило соответствующий запрос в ФАУФИ. В отношении ОАО «Дальнево_

сточное морское пароходство» пока не принято даже принципиальных реше_

ний о возможных схемах и сроках IPO.

В ноябре 2005 г. идея IPO для некоторых крупных государственных ком_

паний и банков (называются, в частности, «Роснефть», «Связьинвест», Внеш_

торгбанк) была выдвинута в рамках антиинфляционного пакета мер Цен_

трального банка РФ, Минэкономразвития и Министерства финансов. В

настоящее время осуществление IPO в процессе приватизации государст_

венных пакетов акций по законодательству РФ возможно только на зарубеж_

ных биржах, поэтому для организации размещений на российских торговых

площадках необходимо предварительно вносить поправки в закон о привати_

зации. Выход государственных компаний на финансовый рынок с целью про_

ведения IPO может быть облегчен посредством снятия запрета на снижение

государственной доли в уставном капитале в процессе эмиссии (тем не ме_

нее каждое такое решение, по всей видимости, может быть только «штучным»

и должно пройти весьма сложную процедуру согласований). Промежуточным

решением может стать также находящееся пока на уровне деклараций пред_

ложение Минэкономразвития осуществлять приватизацию части акций той

же «Роснефти» путем продажи их населению через розничную сеть Сбербан_

ка РФ.

Хотя четких представлений о принципах организации таких продаж юри_

дическим и физическим лицам на российских биржах пока нет, позитивный

эффект (прежде всего для повышения ликвидности российского фондового

рынка) потенциально может быть весьма ощутимым.

Не менее важным вопросом является возможность выкупа земельных

участков, на которых расположены приватизированные предприятия. Отчуж_

дение таких земельных участков осуществляется в соответствии с Земель_

ным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О привати_

зации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.

№ 178_ФЗ, которые определили заявительный характер процедуры привати_

зации земельных участков.

Как известно, принятые в земельном законодательстве (Земельный ко_

декс 2001 г.) нормы предусматривали отмену бессрочного бесплатного поль_

зования землей под приватизированными предприятиями с 1 января 2004 г.

Несостоятельность такой архаичной конструкции, как «бессрочное пользова_

ние», очевидна. С одной стороны, землю нельзя изъять у предприятия, с дру_

гой – отсутствует возможность ее продать. Государство могло в этой ситуа_

ции рассчитывать на относительно небольшой доход в виде налога на

земельные участки. С точки зрения рыночного оборота фактически имела ме_

сто ситуация неполноценного объекта недвижимости, где земля представля_

ла собой «омертвленный» компонент.

Проблема состоит в том, что в существующем виде оба варианта (вы_

куп и аренда) оказались весьма обременительными для предпринимателей.

Уже летом 2003 г. Минэкономразвития выступило с требованием отсрочки

на несколько лет, в течение которых предприниматели смогут выбрать аде_

кватную форму землепользования – выкуп или аренду. Следует учесть и тот

факт, что процесс разграничения государственной собственности на землю

отнюдь не завершен. В декабре 2003 г. президент РФ подписал закон (по_

правки к Закону «О введении в действие Земельного кодекса РФ»), продле_

вающий срок обязательного переоформления права пользования земель_

ными участками под приватизированными предприятиями в право

собственности или аренды с 1 января 2004 г. до 1 января 2006 г. Что касает_

ся методики оплаты участков, в 2004–2005 гг. продолжалось лишь рассмот_

рение соответствующих проектов.

В 2005 г. в Росимущество и его территориальные управления поступило

4,5 тыс. заявок на приватизацию земельных участков, было принято 2,8 тыс.

решений о приватизации земельных участков, заключены договоры купли_

продажи 2,2 тыс. земельных участков общей площадью 7,6 тыс. га. Плановое

задание по доходам от приватизации земельных участков на 2005 г. состав_

ляло 6 млрд руб., фактические доходы федерального бюджета от приватиза_

ции земельных участков составили 5,2 млрд руб., превысив показатели

2004 г. на 62%. Вместе с тем этот процесс сдерживается целым рядом фак_

торов:

отсутствие государственного кадастрового учета выкупаемых земельных

участков. Проведение землеустроительных работ и постановка земельных

участков на государственный кадастровый учет занимают длительное

время и требуют значительных финансовых затрат, зачастую сопостави_

мых с затратами на выкуп участка;

отсутствие оформленных в соответствии с действующим законодательст_

вом прав на объекты недвижимого имущества;

блокирование процесса приватизации региональными и местными орга_

нами власти;

законодательство содержит ряд необоснованных ограничений на прива_

тизацию земельных участков;

сложившаяся неопределенность по вопросу выкупной цены земельных

участков.

Тем не менее определенные позитивные сдвиги произошли в 2005 г. 24

марта 2005 г. пленум Высшего арбитражного суда РФ принял постановление

«О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодатель_

ства», которым ограничиваются возможности органов власти разного уровня

(прежде всего речь идет о Москве) блокировать льготную продажу земельных

участков под приватизированными объектами. В мае 2005 г. президент РФ

подписал ФЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона “О

приватизации государственного и муниципального имущества”», который

снимает существенное противоречие между Земельным кодексом РФ и За_

коном «О приватизации государственного и муниципального имущества». Со_

гласно принятым изменениям запрет на участие в приватизации АО, доля го_

сударства или муниципального образования в уставном капитале которых

превышает 25%, не распространяется на собственников объектов недвижи_

мости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на от_

носящихся к государственной и муниципальной собственности земельных

участках, при приобретении ими у государства или муниципального образо_

вания указанных земельных участков. Иными словами, значительное число

АО с долей государства более 25% также получает возможность выкупа или

аренды земельного участка, что ранее было невозможно. С учетом масштаба

проблемы в самом конце 2005 г. вновь был сдвинут срок переоформления

прав на землю: Федеральным законом «О внесении изменений в статью 3

Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Россий_

ской Федерации”» от 27 декабря 2005 г. № 192_ФЗ срок продлен до 1 января

2008 г.