Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

3.8.1. Военная политика и военноэкономическая деятельность в 2005 г.

Завершившийся 2005 г. продолжил новый специфический период в раз_

витии военной организации России, который был назван Президентом РФ

еще в 2003 г. модернизацией.

При этом с самого начала года стало ясно, что борьба за и против факти_

ческой модернизации, как и годом ранее, продолжится52. Центральный аппа_

рат силовых ведомств, видоизмененный и сокращенный в рамках админист_

ративной реформы 2004 г., стал действовать в соответствии с замыслом

модернизации и формально включился в бюджетную реформу, но структура

управленческих органов не была четко определена, и она опять стала расши_

ряться и разветвляться, а военные расходы – расти, но не в соответствии с

принципами бюджетирования, ориентированного на результат. Сроки разра_

ботки документов, соответствующих этим принципам, срывались, а полнота

представления не соответствовала требованию прозрачности военной эко_

номики, которое является необходимым условием проведения реформы.

Исполнение бюджета 2005 г. и разработка раздела военных расходов в

проекте бюджета на 2006 г. в значительной мере не соответствовали класси_

фикации военных расходов, стандартизованной ООН. Степень засекреченно_

сти военных расходов еще более возросла. Перечень засекреченных статей и

видов расходов стал гораздо шире норм, установленных Законом «О госу_

дарственной тайне». Так, скрывалась даже стоимость продовольственного

пайка, чтобы избежать связанного с ней повышения выплат денежного до_

вольствия военнослужащим и пенсий военным пенсионерам. Не были выпол_

нены обещания об индексации окладов военнослужащим в 2004 г. – она пе_

ренесена на 2006 г. и составит 15%, в то время как инфляция за 2004–2005 гг.

превысила 20%. И хотя в целом рост денежного довольствия военнослужа_

щих, проходящих службу по контракту, все же произошел, хотя сократилась

очередь бесквартирных и выделены ассигнования на накопительно_

ипотечную систему, а также на другие, традиционные формы обеспечения

жильем военнослужащих, социально_экономические проблемы военной ор_

ганизации РФ решаются медленно.

Это сказывается и на правопорядке в военной организации РФ. Офици_

ально это засвидетельствовали в своих докладах Комиссар Совета Европы по

правам человека, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также Главный

военный прокурор и руководители Счетной палаты. В частности, судя по этим

материалам, в 2005 г. «участились случаи освобождения от призыва за взят_

ки, что ведет как к ухудшению морального климата в обществе в целом, так и

к комплектованию армии в основном молодыми людьми из наименее обеспе_

ченных семей. Следствие этого – постоянно понижающийся культурный и об_

разовательный уровень призывников, зачастую не позволяющий им эффек_

тивно овладеть сложными военными специальностями». Это касается также

неуставных отношений, принуждения к труду, не связанному с военной служ_

бой, в результате чего «военная служба превращается в рассадник насилия,

жестокости и правового нигилизма». По словам генерального прокурора

РФ53, подводившего итоги года, «за посягательства на вооружение, технику,

имущество и бюджетные средства в прошлом году осуждено более тысячи

военнослужащих».

Рассмотрим более детально промежуточные результаты этапа модерни_

зации армии по трем основным блокам.

Первый блок проблем – переход на добровольный принцип комплекто

вания военной организации государства.

В 2005 г. подтвердилось, что федеральная целевая программа (ФЦП)

перехода на добровольный принцип комплектования, принятая Правительст_

вом РФ в 2003 г., хотя и является шагом вперед, но охватывает только ряд во_

инских частей постоянной готовности ВС Минобороны, Внутренних войск

МВД и Пограничных войск ФСБ. Никаких планов по набору «контрактников»_

сержантов в ФЦП нет.

И в целом переход на добровольный принцип комплектования реализу_

ется в разных ведомствах по_разному. Так, ФСБ в 2005 г. полностью отказа_

лась от призыва и переходит к комплектованию своей Погранслужбы исклю_

чительно по контракту, МВД собиралось укомплектовать исключительно по

контракту 46_ю отдельную бригаду, дислоцирующуюся в Чечне, к концу

2005 г. (в августе доля укомплектованности «контрактниками» составила

80%)54. Однако полный перевод Внутренних войск на контракт, о котором бы_

ло заявлено в Послании Президента в 2003 г., уже отвергается. Более всего

противятся переводу всех регулярных войск на контракт (даже в отдаленной

перспективе) Министерство обороны и ответственное за этот участок работы

Главное организационно_мобилизационное управление Генштаба.

И все_таки огромное достижение – появление в РФ не только воинских

частей, но и соединений, укомплектованных полностью и исключительно на

добровольной основе по контракту.

Что же касается трудностей, возникающих в ходе реализации ФЦП, и

названных министром обороны55, а именно:

достижение и поддержание укомплектованности из_за «низкой привлека_

тельности военной службы по контракту»;

необходимость корректировки расходов на выполнение самой ФЦП («в

2005 г. было предусмотрено выделение 16 млрд 671,7 млн руб. при опре_

деленных в паспорте ФЦП с учетом инфляции 19 млрд 913,1 млн руб.»; в

2006 г. – «22 млрд 306,9 млн руб. при необходимых 23 млрд 153,8 млн

руб.»),

53 Устинов В. Закон – фундамент государства // Российская газета. 2006. 6 февраля (№ 23).

54 Черкасов В., Козаченко А. 46_я: пять лет в Чечне // Красная звезда. 2005. 26 октября

(№ 198).

55 Красная звезда. 2005. 11 ноября (№ 208).

они были легко прогнозируемы. Именно об этом говорилось на заседании

Правительства РФ перед утверждением ФЦП. Но предупреждения были про_

игнорированы.

В частности, при обосновании ФЦП Институтом экономики переходного

периода на основе опросов, выполненных ВЦИОМ, были выработаны реко_

мендации по системе стимулов, которые могут сделать службу привлека_

тельной. В их числе – превышение денежного довольствия (ДД) даже рядово_

го «контрактника» над средней зарплатой по стране на 10–20%, а кроме того,

существенные надбавки за участие в боевых действиях. Однако Министерст_

во обороны отдало приоритет надбавкам за службу другим военнослужащим –

в органах центрального управления.

И поскольку до сих пор ДД «контрактника» не превышает среднюю зар_

плату по стране нигде, кроме Чечни, вместо ожидавшегося интенсивного

притока «контрактников» наблюдается отток ранее набранных, в основном из

частей, не попавших в перечень постоянной готовности. Но даже в Чечне

стимулы к службе ущемляются. Судя по публикациям56, из 42_й дивизии в

2005 г. уволилось более 1,3 тыс. «контрактников», еще свыше 400 не верну_

лись из отпуска. Как выяснилось, во время службы они не получали положен_

ных видов довольствия. Да и в «элитной» 76_й дивизии не все благополучно, о

чем свидетельствовал начальник штаба этой дивизии57. Нормы довольствия

таковы, что зачастую «контрактники» вынуждены покупать себе некоторые

предметы одежды и экипировки, а для действий зимой даже лыжи. Плохо об_

стоит дело и с обеспечением «контрактников» жильем. В этих условиях не

удивляют и такие данные по этой дивизии: 58% имеют неполное среднее или

среднее общее образование; более 90% являются выходцами из рабочих,

крестьян, а также служащих, не относящихся к интеллигенции.

Корректировка ФЦП и индексация расходов были предусмотрены при ее

утверждении. Однако министерство обороны не сделало этого при формиро_

вании бюджета, а выделенные ему дополнительные средства направило на

другие нужды.

Еще хуже ситуация с предстоящим сокращением продолжительности

службы по призыву. Вместо 6_месячной службы, достаточной для обучения

основам военно_учетной специальности и подготовки к службе по контракту,

в постановлении Правительства, как и в послании Президента РФ, указан

срок «до 1 года», трактуемый как 12 месяцев. Это не может устроить тех, кто,

например, не прошел по конкурсу в вуз, а затем был призван в армию. Факти_

чески он получит высшее образование на 2 года позже сверстников. Нет яс_

ности с реализацией обещания, согласно которому «первые полгода призыв_

ники будут осваивать военные специальности в учебных подразделениях».

Количество учебных воинских частей и мест в них недостаточно для обучения

всех, кого призовут. Значит, молодежь направят в учебные подразделения

56 Военно_промышленный курьер. 2005. 20–26 июля (№ 26).

57 Удманцев В. Контрактная дивизия уже существует, а критериев оценки труда военных про_

фессионалов все еще нет // Военно_промышленный курьер. 2005. 17–23 августа (№ 30).

при других воинских частях, где их ждет встреча с «дедами». Да и те военно_

служащие, которые пройдут через учебные воинские части, во втором полу_

годии своей службы окажутся, конечно же, не в частях постоянной готовно_

сти, а в каких_то воинских частях, почему_то названных устаревшим

термином «линейные». Воинских частей с таким названием в РФ официально

вообще нет. В настоящее время «категории содержания» соединений и воин_

ских частей в ВС РФ такие: постоянной готовности, сокращенного состава

(типа «А» и «Б»), кадрированные и вновь формируемые.

Видимо из_за такой неясности Минобороны не представило в срок

(IV квартал 2003 г.) законопроект об изменении порядка призыва на сокра_

щенный срок и самого назначения такой службы. Вместо этого общество бу_

доражится законопроектами о ликвидации военных кафедр, об отмене отсро_

чек и т.п. Кроме того, сохраняется «питательная среда» для деятельности

структур, паразитирующих на противоправном предоставлении отсрочек и

освобождений от военной службы. «Доходы» от такого «бизнеса» по послед_

ним оценкам политолога Г. Сатарова в этом году превысили 350 млн долл.

США. Вот почему скрытное лоббирование сопротивления реформе со сторо_

ны этих структур в настоящее время является, пожалуй, главным фактором,

тормозящим переход наших ВС к службе по контракту.

Задержка с переходом чревата крайне негативными последствиями,

особенно при учете грядущего демографического обвала. После 2007 г. ко_

личество юношей, ежегодно вступающих в 18_летний возраст, снизится

вдвое. В этих условиях окажется, что предусмотренный в ФЦП темп роста ко_

личества «контрактников», а также сокращение срока службы по призыву не

совместимы со стремлением Минобороны и других «силовиков» сохранить

нынешнюю численность вооруженных сил неизменной. Призывать придется

либо практически всех, либо не всех, но на длительный, а не на сокращенный

срок! Что же касается обсуждаемого призыва выпускников вузов, то он эко_

номически нецелесообразен. Напомним, что в царской армии лица с высшим

образованием служили только полгода.

Грядущие процессы опасны с военной точки зрения. Одновременно они

ведут к негативному воздействию призыва на экономику и к социальному

взрыву.

Разумный выход состоит, прежде всего, в ускорении перехода, завер_

шении его в регулярных войсках до 2008 г. Однако руководство Министерства

обороны отказывается от этого, ссылаясь на нехватку средств. Специалиста_

ми ИЭПП были выполнены расчеты по оценке необходимых средств для фор_

сирования перехода: они составляют единицы процентов от общих военных

расходов РФ. Только в прошлом году дополнительно к бюджету Министерст_

во обороны получило в несколько раз больше средств, чем потребовалось бы

для ускорения перехода на контрактную систему комплектования. На 2006 г.

прибавка к бюджету гораздо больше, чем потребовалось бы для ускорения

перехода на новый способ комплектования. Но средства направляются на

иные цели, либо, судя по материалам Главной военной прокуратуры и Счет_

ной палаты, огромные суммы просто разворовываются.

Есть еще одно обстоятельство, которое Минобороны отказывается при_

знать: по показателю боеспособности количество военнослужащих в группи_

ровке, составленной из «контрактников», эквивалентно в полтора раза боль_

шему количеству военнослужащих, проходящих службу по призыву 2 года, как

сейчас. Это означает, что нынешняя численность военной организации может

быть сокращена почти в 1,5 раза без какого_либо ущерба для обороноспо_

собности страны. Причем численность не только солдат, матросов, сержан_

тов и старшин, но и, главное, более дорогостоящего офицерского состава. А

это сулит не дополнительные расходы, а экономию средств, либо их более

рациональную трату на повышение ДД, обеспечение жильем и оснащение

меньшего количества военнослужащих более эффективным оружием.

Вопросы оснащенности современным оружием ВС России – второй блок

проблем модернизации.

В решении проблем второго блока в 2005 г. можно отметить несомнен_

ные успехи. Это и обновление состава стратегических ракетных комплексов

РФ («Тополь_М») – основы ядерных сил сдерживания, и оснащение новейше_

го подводного ракетного крейсера комплексом «Булава» с унифицированной

баллистической ракетой, что сулит на будущее экономический эффект от

унификации. Это также создание высокоточной крылатой ракеты в обычном

(неядерном) боевом оснащении, что позволит перейти от разговоров о не_

ядерных силах сдерживания к развертыванию таких сил, в частности, для

сдерживания. Наконец, исключительно важно появление на оснащении (пока

только специальных сил) нелетального оружия, столь необходимого для про_

ведения силовых операций в местах, где много гражданского населения.

Однако в истекшем году были выявлены и недостатки при применении

вооружения и военной техники, обусловленные как сугубо техническими при_

чинами, так и человеческим фактором – плохой боевой выучкой личного со_

става вследствие недофинансирования боевой подготовки.

Для решения названной проблемы в РФ был предпринят ряд шагов.

Создана Федеральная служба по оборонному заказу, сформирована система

«единого заказчика» в Минобороны; начала функционировать Комиссия Пра_

вительства РФ по военно_промышленным вопросам (ВПК); продолжается ре_

структуризация оборонно_промышленного комплекса (ОПК). Однако при

этом ОПК все больше «отгораживается» от остальных предприятий РФ, а вхо_

дящие в него предприятия, укрупняясь, превращаются в группу монополи_

стов, что идет, видимо, от бытующего до сих пор мнения, что именно отече_

ственный ОПК является локомотивом прогресса, что вложения средств

именно в него спасут экономику России. Но, если и раньше этот тезис был не

точен58, то теперь он все больше теряет свою бесспорность, особенно если

речь идет о бесконтрольных (со стороны общества) вложениях.

58 Шлыков В. Черный хлеб военного бизнеса // Отечественные записки. 2003. № 2 (11). С.459–

472.

Слабо учитывается, к сожалению, известный положительный опыт. В ча_

стности, можно сослаться на Управление перспективных исследовательских

проектов (DARPA) в США, которое руководит проведением исследований и

разработок, главным образом, в интересах национальной обороны, не забы_

вая в то же время о коммерческом использовании научно_технических дости_

жений. В отечественной истории аналогичные, а зачастую и более широкие,

чем DARPA, функции выполнял научно_технический комитет Военно_

промышленной Комиссии (ВПК) при Совете министров СССР. Усилиями та_

ких координирующих органов, как DARPA и ВПК, обеспечивалось целена_

правленное проведение исследований двойного (гражданского и военного)

назначения и, главное, внедрение научно_технических достижений в различ_

ных секторах экономики для достижения различных целей.

К сожалению, функция координации исследований и разработок, веду_

щихся на критически важных направлениях научно_технического прогресса,

пока не возложена ни на одно из ведомств. В результате мы имеем обособ_

ленную от гражданского общества военную организацию России, под сенью

которой, но не в подчинении, содержатся так называемый ОПК и разрознен_

ные инновационные фирмы. Расходы государства на научно_технический

прогресс (весьма умеренные) распыляются, отдача крайне низка. По оценке

итогов 2005 г. Генеральным прокурором РФ59, создание двух новых управлен_

ческих структур, возглавляемых заместителями министра обороны, пока что

не дало положительных эффектов: «Единый орган заказов вооружения дли_

тельное время бездействовал. Свыше миллиарда рублей на ремонт, закупку и

создание новых образцов вооружения остались неосвоенными». Не все ясно

и с теми деньгами, которые израсходованы. Вторая структура – Центр зака_

зов и поставок «вообще начал свою деятельность с грубых нарушений».

Минобороны должно заниматься проблемами унификации вооружения и

военной техники с продукцией народно_хозяйственного назначения, посколь_

ку само Минобороны РФ сейчас не может сделать заказ крупносерийным,

экономически выгодным.

Другой важнейший аспект – право на интеллектуальную собственность.

Пока не будут узаконены права на нее авторов (исследователей и разработ_

чиков) совместно с заказчиком, рассчитывать на приток инноваций не прихо_

дится. Об этом говорится давно60, но, к сожалению, надлежащее решение

проблемы так и не состоялось.

Не менее важна инновационная политика государства. Поскольку прак_

тически все инновации имеют двойное назначение, то появляется возмож_

ность межотраслевой унификации, а значит увеличение производства и сни_

жение себестоимости продукции от эффекта масштаба. Напомним, что

удвоение объема выпуска современных изделий машиностроительного про_

59 Устинов В. Закон – фундамент государства // Российская газета. 2006. 6 февраля (№ 23).

60 Рубанов В. О проблемах эффективного использования интеллектуального потенциала ОПК //

Актуальные проблемы реформирования оборонно_промышленного комплекса России (Мате_

риалы круглого стола в ИМЭПИ РАН 5–6 июня 2001 г.). М.: Эпикон, 2002. С. 130–139.

филя обычно снижает их себестоимость на 15–20%. Это значит, что при ра_

зумной инновационной политике возможно повышение уровня военной безо_

пасности страны без отвлечения на это дополнительных средств. Полезной

для военной организации России станет такая военно_техническая политика,

при которой инновации двойного назначения естественно будут включены в

планы военного строительства.

Таким образом, ни государственную программу вооружения, ни гособо_

ронзаказ нельзя утверждать, если их проекты не будут подкреплены не только

традиционными военно_техническими, но и унификационными обоснования_

ми рационального гражданского применения технологий и основных состав_

ных частей образцов вооружения и военной техники.

Третий блок проблем модернизации армии – бюджетная реформа и

подконтрольность деятельности силовых ведомств гражданскому обществу.

В начале 1992 г., придя к выводу о невозможности обеспечить военную

безопасность страны в рамках Объединенных Вооруженных Сил СНГ, военно_

политическое руководство нового российского государства решило присту_

пить к созданию собственной, новой военной организации и новой системы

управления военным строительством на основе передового международного

опыта и отечественных традиций. В частности, предполагалось61 (по опыту

США и некоторых других государств):

1) в основу новой системы управления положить принципы программно_

целевого планирования, в том числе известные за рубежом и у нас как «пла_

нирование, программирование и разработка бюджета» (ППРБ);

2) главным инструментом управления считать военный бюджет;

3) классификацию военных расходов подчинить стандарту ООН о между_

народной отчетности, но с более подробной детализацией расходов для

внутригосударственных целей и с обязательным обоснованием бюджета.

В то же время на базе Центрального финансового управления (ЦФУ)

Минобороны СССР было создано Главное управление военного бюджета и

финансирования (ГУВБиФ). Министерству обороны, а в нем этому управле_

нию, поручалось к концу 1992 г. разработать законопроект о военном бюдже_

те. Одновременно с бюджетом должны были утверждаться структура и чис_

ленность Вооруженных Сил.

Однако планирование расходов Минобороны и многочисленных иных

ведомств, имеющих в своем ведении войска, пошло в 1990_е годы по тради_

ционному пути. Фактически в России, экономика которой трансформирова_

лась в рыночную, в военной экономике долгое время сохранялся и сейчас

еще отчасти действует механизм «госплановского» типа. Главное в нем не

цели, которые должны быть достигнуты, и не бюджет, а программы и планы,

которые следует выполнять «любой ценой».

Кроме того, в Минобороны России, как и раньше в СССР, считалось и

считается, вопреки закону «О государственной тайне», что большая часть во_

61 Заявление Президиума Верховного Совета РФ «О приоритетах военной политики РФ» от

1.04.1992 г.

енных расходов должна быть засекреченной, поскольку в них «отражаются»

программы и планы, являющиеся государственной тайной, скрытой от боль_

шинства граждан.

И только после 1999 г. ситуация с обеспечением военной безопасности

РФ стала улучшаться.

Появившиеся в 2005 г. серьезные надежды на успехи долгосрочного во_

енного строительства позволяют снова вернуться к оптимизации управления

им. И это будет, естественно, не только возвратом к замыслам 1992 г., хотя

многие ключевые параметры как бы повторяются: общая численность воен_

нослужащих – менее 1 млн чел.; комплектование регулярных войск – только

добровольное по контракту; приоритет в повышении боеспособности – на

полноценной боевой подготовке и оснащении военнослужащих оружием и

техникой XXI в.

Заметная новизна наблюдалась в общих подходах и методологии. Дело в

том, что за последние годы система ППРБ получила дальнейшее развитие в

двух направлениях: во_первых, она охватила также и стадию контроля, причем

не столько за исполнением бюджета, сколько за достижением стратегических

целей; во_вторых, потребовалась, естественно, более строгая и точная форма_

лизация системы стратегических целей, тактических задач, которые должны

быть решены для достижения целей, и ясных (измеряемых, вычисляемых) по_

казателей, свидетельствующих о степени достижения целей.

Разработаны международные стандарты, касающиеся финансовой клас_

сификации. В этих условиях сочли возможным принять за основу функцио_

нальной бюджетной классификации РФ международный стандарт Классифи_

кации функций органов государственного управления (КФОГУ),

составленный Организацией экономического сотрудничества и развития и

принятый ООН в 2000 г. в качестве элемента Системы национальных счетов

ООН 1993 г. Кроме того, использование КФОГУ было поддержано также и

Международным валютным фондом, включившим его в свое «Руководство по

статистике государственных финансов».

Но при этом не было учтено, что для военных расходов давно принят и

действует другой международный стандарт. Поэтому при исполнении поста_

новления Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249, принявшего концепцию

реформирования бюджетного процесса в РФ, в которой «предусматривается

приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных

стандартов», необходимо руководствоваться всеми стандартами. Примени_

тельно к военным расходам под этим следует понимать стандартизованную

форму ООН, введенную Генеральной Ассамблеей еще 12.12.1980 г. (резолю_

ция ООН № 35/142 В). В результате подобной непроработанности засекре_

ченность военных расходов стала несуразной, общественный контроль за

расходованием средств – неосуществимым.