Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

1.1.2. Экономический рост: дискуссии и политика

Рост и национальные приоритеты

В центре внимания политиков и экономистов в 2005 г., как и в предыду_

щие годы, находились проблемы экономического роста. Однако в отличие от

предыдущих лет вопрос удвоения ВВП, хотя и не ушел с повестки дня, пере_

стал быть центральным. От решения этой проблемы, разумеется, никто не от_

казывался: на эту тему неоднократно высказывались президент РФ В. Путин и –

особенно часто – премьер_министр России М. Фрадков, периодически вспы_

хивала дискуссия о возможности решения этой задачи в установленный де_

сятилетний период. Однако основной акцент обсуждения все более смещал_

ся на вопросы качества роста, его механизмов и структурных приоритетов. И

это совершенно естественно, поскольку сами по себе цифры экономического

роста еще не могут дать нужного стратегического результата – социально_

экономического прорыва в направлении становления современного постин_

дустриального общества.

Дискуссия о темпах роста продолжалась, однако причина ее состояла не

столько в сложности определения конкретных цифр, сколько в удобстве этой

темы для выяснения отношений между различными политическими группами

в исполнительной власти. М. Фрадков на протяжении всего года настаивал на

поиске инструментов, позволяющих решить «задачу удвоения», поскольку для

премьер_министра это – важнейший политический ориентир, который всегда

будет являться центральным пунктом в его отчете перед президентом. Отсут_

ствие ясного понимания механизмов удвоения выдвигалось в качестве глав_

ной причины отказа от официального одобрения среднесрочной программы

социально_экономического развития страны вплоть до конца декабря 2005 г.

С кризисного 1992 г. в России не было ситуации, когда Правительство суще_

ствовало бы год без программы своей деятельности, а теперь такой про_

граммы не существовало в течение без малого двух лет. Но М. Фрадков обос_

нованно считал, что для него отсутствие программы с политической точки

зрения лучше наличия программы, не содержащей ясного ответа на вопрос

об удвоении ВВП. Со своей стороны Минэкономразвития, ответственное за

разработку программы, не хотело брать на себя полную политическую ответ_

ственность за экономический рост. И это вполне логично, поскольку эконо_

мический рост в современной России находится в прямой зависимости от

состояния не только (и не столько) экономических институтов, сколько инсти_

тутов политических и правоохранительных.

Экономический рост – феномен очень сложный, являющийся результи_

рующим по отношению ко многим экономическим, политическим и социаль_

ным факторам. Было бы неверно искать решения задачи удвоения только в

экономической сфере. Более того, можно утверждать, что в настоящее время

мы живем в условиях «падающей производительности» экономических фак_

торов роста. На передний план выдвигаются политические и правовые фак_

торы, т.е. состояние госуправления, судебной, правоохранительной и поли_

тической систем, парламентских институтов, способность государства обес_

печить исполнение действующего законодательства. И это неудивительно:

бизнес, чтобы быть конкурентоспособным, должен иметь возможность поль_

зоваться общественными благами, предоставляемыми государством, и глав_

ным из этих благ является обеспечение исполнения контрактов. Если судеб_

ная и правоохранительная системы этого не гарантируют, то все заботы по

обеспечению исполнения контрактов ложатся на плечи самих предпринима_

телей, что значительно повышает издержки и снижает конкурентоспособ_

ность.

Не менее важной проблемой является личная безопасность предприни_

мателей. Вот как ответил один нэпман в начале 1920_х годов на вопрос о том,

доволен ли он новым декретом советской власти о неприкосновенности

вкладов в банках: «Неприкосновенность вкладов? А где неприкосновенность

вкладчиков?»6. Этот ответ остается актуальным и в настоящее время. Ведь

современный экономический рост в Англии начался после того, как в резуль_

тате «Славной революции» 1688–1689 гг. эта страна приняла знаменитый

«Билль о правах», гарантировавший безопасность личности и собственности.

Наконец, в 2005 г. все более распространялось понимание того очевид_

ного факта, что экономический рост нужен стране не любой ценой и не сам по

себе. Существуют несколько обстоятельств, которые надо принимать во вни_

мание при выработке адекватной политики экономического роста. Во_

первых, высокие темпы роста нужны в долгосрочной перспективе, а не для

отчета о деятельности в ближайшие 2–3 года. Во_вторых, высокие темпы ос_

мыслены лишь тогда, когда они сопровождаются необходимыми структурны_

ми сдвигами, прежде всего диверсификацией экономики, ослаблением зави_

симости от топливно_энергетического комплекса, ускоренным развитием

постиндустриальных секторов. Более того, на определенных этапах прогрес_

сивные структурные сдвиги могут сопровождаться снижением темпов роста.

В_третьих, это должен быть реальный рост, не фальсифицируемый в угоду

политической конъюнктуре и для удовольствия политических лидеров.

В_четвертых, есть некоторая опасность ориентации государственной полити_

ки непосредственно на задачи экономического роста, минуя отдельное обсу_

ждение вопросов качества экономической политики. Дело в том, что рост

может быть достигнут не только путем естественной инвестиционной и сбе_

регательной активности, но и путем формирования сходной с советской «мо_

билизационной экономики», основанной на «принудительных сбережениях» и

«затягивании поясов».

Именно в силу указанных соображений вопросам структуры, качества и

институтов экономического роста уделялось повышенное внимание в ходе

дискуссий 2005 г. В немалой мере этому способствовали выработка и обсу_

ждение стратегических приоритетов социально_экономической политики

России.

6 Членов С. Экономическая политика и революционная законность // Народное хозяйство.

1921. № 8–9. С. 27.

На протяжении всего посткоммунистического развития страны обще_

ственное мнение и различные группы интересов требовали от властей оп_

ределиться с долгосрочными приоритетами социально_экономического

развития России. Как правило, под ними подразумевался перечень отрас_

лей промышленности, которые государство должно было бы стимулировать

при помощи бюджетных и налоговых мер, поддерживать и защищать от ино_

странной конкуренции. Однако решения такого рода были невозможны по

ряду причин как политического (текущего), так и экономического (стратеги_

ческого) характера.

Политически определение приоритетов было невозможно в условиях

социальной борьбы, характерной для революционной трансформации 1990_х

годов. Это было время острого социального противостояния, отсутствия кон_

сенсуса по базовым ценностям и ориентирам развития российского общест_

ва и государства. Теперь эти проблемы преодолеваются и возникает принци_

пиальная возможность выработки некоторого набора стратегических

ориентиров.

С экономической точки зрения сложность определения приоритетов со_

стояла в неправильной по существу постановке задачи, исходившей из тра_

диционного для индустриального общества понимания приоритетов7. Однако

в современном мире, отличающемся повышенным динамизмом производст_

ва и потребностей, определение государством промышленных или других

секторальных приоритетов представляется просто невозможным – развитие

постиндустриальной системы оказывается несопоставимо менее предска_

зуемым, чем индустриальной. Характерной особенностью современного раз_

вития, как свидетельствует опыт наиболее развитых стран, становятся инве_

стиции в человека, в развитие человеческого капитала.

Инвестиции в человеческий капитал создают условия для устойчивого

и динамичного роста, для постоянной адаптации социально_экономической

структуры к новым, заранее непредсказуемым поворотам научно_

технического прогресса.

Вопрос о приоритетной роли человеческого капитала активно обсуждал_

ся политическим руководством и правительственными экспертами на протя_

жении примерно двух лет. Эти темы находили отражение в Посланиях Прези_

дента РФ Федеральному Собранию. И наконец в сентябре 2005 г. они были

предложены В. Путиным в качестве «национальных проектов», а фактически –

национальных приоритетов развития страны. Речь шла о развитии образова_

ния, здравоохранения, жилищного строительства (внедрении ипотеки), а

также о решении социальных проблем села.

Определение вышеназванных сфер в качестве приоритетных фактически

означает начало нового этапа в российской экономике и политике, который

уже не связан с решением задач преодоления коммунистического наследия,

7 Подробнее о вызовах постиндустриального развития см.: Мау В. Постиндустриальная Рос_

сия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики.

2002. № 7.

а основывается на позитивной повестке дня – на необходимости решения но_

вых задач, отражающих реалии современного мира.

Действительно, на протяжении предыдущих 15 лет Россия прошла через

2 этапа своего развития8. На первом, охватывавшем в основном 1990_е годы,

речь шла о преодолении масштабного макроэкономического кризиса и соз_

дании базовых экономических и политических институтов, без которых не_

возможно функционирование современного общества, – частной собствен_

ности, денежной и налогово_бюджетной системы, федерализма, – что нашло

отражение, прежде всего, в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ. На

втором этапе (примерно 2000–2003 гг.) акцент был сделан на формирование

основного массива экономических институтов, среди которых налоговое и

земельное законодательство, снижение административных барьеров для

бизнеса (дерегулирование), законодательство о банкротстве, трансформа_

ция естественных монополий и др. Однако все эти решения лишь воссозда_

вали то, что существовало у всех стран с более или менее современной

структурой общества, не искаженной коммунистическим экспериментом.

Иными по своей сути являются «национальные приоритеты». Формиро_

вание современной эффективной системы развития человека является акту_

альной проблемой для всех наиболее развитых стран современного мира.

Постиндустриальные вызовы с их демографическими проблемами привели к

кризису традиционного «государства всеобщего благоденствия» и поставили

перед многими странами задачу глубокой трансформации их социальной

сферы9. Иными словами, Россия столкнулась не с проблемами кризиса со_

ветской социальной системы, а с гораздо более глубокой проблемой, и по_

тому поиск и создание новой модели социальной политики относятся не к об_

ласти догоняющего развития, а к сфере, общей для всех развитых стран

мира10.

В каждом из названных национальных приоритетов можно выделить две

группы действий: с одной стороны, выделение дополнительных бюджетных

ресурсов на повышение оплаты труда работников соответствующих отраслей

и групп населения, с другой – осуществление структурных реформ в соответ_

8 Анализ этапов посткоммунистического развития см.: Российская экономика в 2004 г.: Тен_

денции и перспективы. Вып. 26. М.: ИЭПП, 2005. С. 14–16.

9 См. Гайдар Е. Долгое время. М.: Дело, 2005. Гл. 12, 13.

10 Строго говоря, поиск эффективного решения современных социальных проблем является

важнейшим фактором решения именно задач догоняющего развития. Такой подход находит_

ся в русле представлений А. Гершенкрона, усматривавшего в самой отсталости фактор уско_

ренного развития (см. Gerschenkron A. Economic Backwardness in Historical Perspective // Ger_

schenkron A. Economic Backwardness in Historical Perspective: Cambridge, Mass.: The Belknap

Press of Harvard University Press, 1962). Суть этого подхода состоит в том, что более отсталые

страны могут позволить себе не повторять путь передовых, а использовать уже готовые тех_

нологии и институты. Применительно к современной ситуации можно предположить, что спо_

собность России найти наиболее эффективные институты развития человеческого капитала

(в условиях общего кризиса в этой сфере) даст стране значительные сравнительные преиму_

щества в решении задачи сокращения экономического отставания от наиболее развитых

стран.

ствующих секторах. Две названные группы действий неотделимы друг от дру_

га. Было бы политически опасно и экономически неэффективно решать одну

задачу при игнорировании другой. Однако риски такого развития событий

весьма существенны.

Повышение зарплат врачей и учителей, инвестиции в оборудование и

тому подобные финансовые шаги являются предпосылкой, но не достаточ_

ным условием решения ряда назревших проблем. Качество образователь_

ных и медицинских услуг связано не только с уровнем оплаты и, следова_

тельно, привлечением в социальную сферу квалифицированных кадров, но

и с повышением эффективности функционирования соответствующих сис_

тем. Поэтому будет нежелательно, если реформа социального сектора за_

вершится повышением бюджетных расходов, т.е. если первый шаг окажется

и последним.

Более того, рост финансирования без структурных реформ может дать

даже отрицательные результаты. Более высокая зарплата приведет не к об_

новлению персонала, а к консервации кадров, сохранению тех врачей и учи_

телей, которые давно потеряли квалификацию и не станут лучше лечить и

учить, даже если им поднять зарплату в 100 раз. Рост расходов на оборудова_

ние может обернуться тем, что закупаться оно будет по завышенным ценам и

не то, которое действительно необходимо для больниц и лабораторий. А уве_

личение финансирования жилищного строительства при нынешнем уровне

монополизации рынка строительных услуг может привести лишь к взвинчива_

нию цен и обогащению кучки предпринимателей – локальных монополистов.

Словом, деньги являются только первым – и не самым важным – шагом

на пути подъема названных секторов. Необходимо одновременно активизи_

ровать усилия по проведению структурной реформы социальной сферы, осо_

бенно по реформированию бюджетных организаций.

Принципиально важным является недопущение бюджетного популизма

при реализации национальных проектов. В. Путин, объявляя их приоритета_

ми, специально подчеркнул необходимость соблюдения жестких бюджетных

ограничений, сохранения сбалансированного бюджета и недопущения усиле_

ния зависимости страны от внешнеэкономической конъюнктуры. Это дости_

гается за счет двух взаимосвязанных обстоятельств. Во_первых, бюджет дол_

жен не только оставаться сбалансированным, но и формироваться при

достаточно консервативном прогнозе цен на нефть. Во_вторых, устанавлива_

ется относительно непродолжительный временной горизонт конкретных про_

ектов (порядка двух лет): с высокой степенью вероятности можно предполо_

жить, что в течение этого периода необходимые для реализации проектов

финансовые поступления скорее всего сохранятся.

Правда, после объявления приоритетов в общественном мнении появи_

лась уверенность, что речь идет о направлениях расходования средств Ста_

билизационного фонда. В последние месяцы 2005 г. даже несколько утихли

требования немедленного использования его средств. Между тем сам прези_

дент России заявлял об обратном, и Стабфонд пока продолжает пополняться,

а не расходоваться. Другое дело, что часть средств, которые предстоит по_

тратить на национальные проекты, действительно появляется в бюджете в

результате смягчения условий формирования Стабфонда (прежде всего из_

за повышения цены отсечения).

Механизмы обеспечения экономического роста

Механизмы обеспечения высоких темпов экономического роста про_

должали оставаться в центре экономико_политической дискуссии 2005 г. В

качестве основных рассматривались следующие направления решения этой

проблемы:

совершенствование институциональных условий экономического разви_

тия;

активизация роли государства в хозяйственной жизни страны;

формирование механизмов частно_государственного партнерства;

обеспечение макроэкономической стабильности и недопущение популиз_

ма в денежно_бюджетной политике.

Развернулась дискуссия между сторонниками двух подходов к консоли_

дации экономического роста – дирижистского и институционального (или,

соответственно, этатистского и либерального). На эту тему в рамках 9_го Пе_

тербургского международного экономического форума был проведен специ_

альный «круглый стол» под председательством министра экономического

развития и торговли Г. Грефа и при участии президента России В. Путина11.

Поляризация наметилась еще в 2004 г., когда два других варианта реше_

ния задачи консолидации роста (через развитие финансово_промышленных

групп и через решительную либерализацию) перестали быть политически ак_

туальными12.

Со временем острота дискуссии между сторонниками дирижистского и

институционального подходов формально ослабла. Причем в 2005 г. они да_

же стали в какой_то мере дополнять друг друга. Непосредственное участие

государства в экономике стало приобретать более прозрачные и институцио_

нализированные формы (например, создание инвестиционного фонда), ко_

торые пришли на смену бессистемным попыткам вмешательства в хозяйст_

венную жизнь путем индивидуальных решений по отдельным предприятиям

или секторам. Если в 2004 г. отраслевые стратегии рассматривались как

прямая альтернатива институциональным реформам, то теперь они состави_

ли один раздел (последний) в одобренной Правительством 29 декабря сред_

несрочной программе. Правда, основу программы составляют все_таки раз_

делы, посвященные институциональным реформам.

11 См.: Вестник Межпарламентской ассамблеи государств – участников Содружества незави_

симых государств. СПб., 2005. № 3. С. 45–63.

12 Сравнительный анализ четырех моделей обеспечения экономического роста – дирижист_

ской, при помощи финансово_промышленных групп, либеральной и институциональной –

В 2005 г. продолжалась работа по совершенствованию экономического

и социального законодательства: реализовывались реформы отдельных

отраслей естественных монополий (кроме газовой) и в целом естественно_

монопольного законодательства (началась работа над проектом ФЗ «О това_

рах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них»13, ко_

торый, вероятно, заменит существующий ФЗ «О естественных монополиях»),

а также административная реформа, сокращался объем лицензируемых ви_

дов деятельности, были приняты важные законы о концессионных соглаше_

ниях и об особых экономических зонах, были ужесточены процедуры осуще_

ствления госзакупок с целью обеспечения их максимальной прозрачности14. С

правовой точки зрения (и с учетом опыта «дела “ЮКОСа”») значительным со_

бытием стало принятие поправки в Гражданский кодекс, в соответствии с ко_

торой срок давности по приватизационным сделкам сокращен с 10 до 3 лет.

Таким образом произошло фактическое узаконение итогов массовой прива_

тизации 1990_х годов, и это решение может стать важным фактором повыше_

ния инвестиционной активности российского бизнеса.

В то же время радикальных сдвигов в институциональной сфере сделано

не было, что объясняется рядом обстоятельств. Во_первых, требовалась оп_

ределенная пауза после ряда решительных шагов предыдущих двух лет, когда

были начаты административная и муниципальная реформы, существенным

образом трансформировавшие всю систему органов государственного

управления. Практическое осуществление этих реформ давало неоднознач_

ные результаты, и потребовалось немало времени для адаптации участников

политического процесса к новым «правилам игры». Некоторое время было

необходимо и для фиксации достигнутых результатов, тем более что перво_

начальные результаты были далеко не однозначны. Переход к трехвидовой

системе органов исполнительной власти (министерство, служба, агентство)

сопровождался немалой путаницей и потерей того уровня управляемости,

который был характерен для первых лет президентства В. Путина. И только к

13 Информацию о проекте ФЗ можно найти на сайте ФСТ: http://www.fstrf.ru/discussion

14 См., например, Федеральные законы «О внесении изменений в Федеральный закон “О ли_

цензировании отдельных видов деятельности”, Федеральный закон “О защите прав юридиче_

ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля

(надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от

2 июля 2005 г. № 80_ФЗ; «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115_ФЗ; «Об

особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. № 116_ФЗ; «О вне_

сении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального за_

кона “Об особых экономических зонах в Российской Федерации”» от 22 июля 2005 г. № 117_ФЗ;

«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ_

ственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94_ФЗ; «О внесении изменений в ста_

тью 18 Федерального Закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”» от 31 де_

кабря 2005 г. № 200_ФЗ; «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о

внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10 янва_

ря 2006 г. № 16_ФЗ; Постановление Правительства РФ «Об утверждении положений о лицен_

зировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального

банка выданных лицензий» от 9 июня 2005 г. № 364.

концу 2005 г. наметилась тенденция к более четкому взаимодействию новых

органов государственной власти. При этом, воспроизводя классическую схе_

му разделения властей, где министерства выполняют квазипарламентские

функции, службы – квазисудебные и квазиполицейские функции, а агентства

осуществляют хозяйственную деятельность, эти три вида органов власти до

сих пор не приобрели своего особого лица и специфических целей. Именно

вследствие упомянутой неразделенности целей становятся возможными

коллизии, когда при осуществлении своей квазисудебной деятельности фе_

деральные службы непосредственно ориентируются на достижение социаль_

но_экономических результатов, что свойственно политическим органам (на_

пример, парламенту), но не должно быть свойственно суду. В ведомственных

«докладах о результатах и основных направлениях деятельности» можно най_

ти различные примеры такого рода, что отражает незавершенность отдель_

ных направлений административной реформы.

Что касается муниципальной реформы, об острой необходимости реа_

лизации которой немало говорилось в 2004 г., то она вообще была отложена

до 2009 г.

Во_вторых, свою роль сыграл и шок, испытанный властью от уличных вы_

ступлений января 2005 г. против монетизации льгот. Опасения повторения

подобных событий стали одним из важнейших факторов при принятии эконо_

мико_политических решений, и при малейших сомнениях на этот счет власть

предпочитала воздерживаться от принятия намечаемых решений. Именно

этим шоком объясняется и отказ от последовательного осуществления муни_

ципальной реформы.

В_третьих, ряд важных реформ, назревших и готовых к осуществлению,

наталкивался на несовершенство правоприменительной практики, без кото_

рой собственно экономические меры не могут дать нужного эффекта.

Последнее является одной из важнейших проблем экономической поли_

тики современной России. Страна находится в своеобразной ситуации, кото_

рую можно охарактеризовать как «падение производительности» экономиче_

ских институтов (экономического законодательства). В настоящее время

правоприменительная практика и особенно состояние госуправления, судеб_

ной и правоохранительной систем являются важнейшими препятствиями на

пути совершенствования собственно экономического законодательства, по_

вышения эффективности функционирования социально_экономических про_

цессов. Это касается прежде всего таких сфер, как антимонопольное регули_

рование, налогообложение, таможенная политика.

В минувшем году шла активная работа над новым антимонопольным за_

конодательством, позволяющим повысить эффективность указанной сферы

госрегулирования. Это одна из основных тем, поскольку монопольный харак_

тер ряда сфер отечественной экономики не только стал важнейшей причиной

ее низкой конкурентоспособности, но также препятствует осуществлению

назревших реформ в ряде секторов (например, развитию ипотеки). Феде_

ральная антимонопольная служба (ФАС) разработала проект нового закона, в

значительной мере основанный на нормах Европейского Союза и тем самым

решающий важную задачу синхронизации российского законодательства с

европейским. Однако в адрес этого закона высказывалась очень серьезная

критика отнюдь не только со стороны представителей монополистов или час_

ти либеральных экономистов15. Дело в том, что практическая реализация ан_

тимонопольного законодательства невозможна без активного вовлечения

армии уполномоченных госслужащих и эффективной судебной системы.

Иными словами, документ ФАС предполагает введение европейских проце_

дур антимонопольного регулирования в условиях российской правопримени_

тельной системы, что на практике обернется лишь полной дискредитацией

нового законодательства.

Со схожими проблемами приходится сталкиваться и при обсуждении

перспектив продолжения налоговой реформы. В 2005 г. в Правительстве ак_

тивно обсуждалась проблема дальнейшего снижения налогов, и в частности

снижения НДС с 18 до 13%. Характерной чертой дискуссии стало то, что про_

тивниками подобной меры выступили прежде всего представители либе_

ральных кругов в Правительстве и экспертном сообществе. Их аргументация

не ограничивалась опасениями относительно стабильности бюджета, но так_

же включала и тезис о неэффективности системы налогового администриро_

вания. В условиях, когда деятельность налоговой службы воспринимается

бизнесом не как партнерская, а как откровенно недружественная, когда ре_

зультатом налоговой проверки может быть начисление сумм, превышающих

все доходы предприятия за соответствующие периоды, уровень налоговой

ставки вообще перестает играть сколько_нибудь существенную роль при оп_

ределении бизнес_стратегий. На это обращали внимание и многие предста_

вители предпринимательского сообщества, участвовавшие в дискуссиях на

налоговые темы. Да и сам президент РФ в Послании Федеральному Собра_

нию в 2005 г. обратил внимание на то, что «налоговые органы не вправе “тер_

роризировать” бизнес»16. Эти слова стоит одновременно воспринимать и как

предупреждение о некоторых опасностях применения к федеральным служ_

бам «управления по результату», когда перед правоохранительными органа_

ми ставятся конкретные целевые показатели.

Приняты определенные меры по совершенствованию действующего по_

рядка применения НДС в части возврата его при экспортных операциях и

осуществлении инвестиций17, хотя они вряд ли смогут обеспечить прорыв в

решении проблем качественного улучшения налогового администрирования.

15 См. Новиков В., Яновский К., Лузан С. Российское антимонопольное регулирование и зада_

чи промышленной политики: позитивный и нормативный анализ. Научные труды, ИЭПП, 2004;

а также Влияние российского антимонопольного законодательства на экономическое разви_

тие // Вопросы экономики. 2003. № 9; О праве собственности на внешние эффекты // Вопро_

сы экономики. 2004. № 1.

16 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2005. С. 21.

17 См. Федеральный закон «О внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодек_

са Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений актов за_

конодательства Российской Федерации о налогах и сборах» от 22 июля 2005 г. № 119_ФЗ.

Аналогичные проблемы связаны и с налогом на добычу полезных иско_

паемых (НДПИ), который, по существу, является платой государству за ис_

пользование государственной собственности. Возможно, государство как

собственник недр могло бы получить дополнительные средства, если бы при

расчете НДПИ принимало во внимание разницу природных условий на разных

участках добычи полезных ископаемых. Однако столь же очевидно, что диф_

ференциация ставки НДПИ может стать мощным фактором коррупции в тех

ведомствах, которые будут принимать решение об уровне дифференциро_

ванной ставки применительно к каждому конкретному месторождению. И это

делает, возможно, неоптимальный, но некоррупционный механизм более

предпочтительным, чем более гибкий и, следовательно, потенциально более

эффективный, но провоцирующий коррупцию.

И все же, несмотря на рассмотренные ранее проблемы и слабости ад_

министративных и политических институтов, основным содержанием 2005 г.

было не собственно их совершенствование, а рост их вмешательства в хозяй_

ственную жизнь. Другими словами, они развивались не интенсивно, а экстен_

сивно18.

Эти процессы, прежде всего, проявлялись в усилении участия государ_

ства в собственности крупнейших компаний. События последних двух лет

продемонстрировали, что государство намерено укреплять свои позиции как

собственника в стратегических (а по сути – в традиционных) секторах эконо_

мики, освобождаясь от собственности в остальных секторах. Было наглядно

показано, что государство готово использовать два альтернативных подхода

к получению в свои руки контроля над собственностью: через судебную про_

цедуру и путем покупки ранее приватизированных активов. Первый вариант

был продемонстрирован на примере «ЮКОСа», когда согласованные дейст_

вия налоговых органов и прокуратуры обеспечили передачу лучших активов

частной компании в руки компании государственной. Второй вариант отраба_

тывался на «Сибнефти», которая была куплена у собственника за 13 млрд

долл. При этом не очевидно, что государство не заплатило за «Сибнефть»

больше рыночной цены. Схожим способом под контроль государственной

компании перешел и контрольный пакет ОАО «АвтоВАЗ» (приобретен «Росо_

боронэкспортом»), Гута_банк и Промстройбанк (перешли к Внешторгбанку) и

ряд других компаний. Кроме того, В. Путин выступил с инициативой о форми_

ровании закрытого перечня отраслей или объектов, которые должны нахо_

Законом предусматриваются меры по сокращению отвлечения средств налогоплательщиков,

упрощению порядка исчисления налоговых платежей, стимулированию инвестиционной ак_

тивности, поддержке экспортеров. А с 1 января 2007 г. возмещение НДС по экспортным по_

ставкам будет осуществляться в уведомительном порядке.

18 Об этом по сходному поводу 10 лет назад писал Е.Т. Гайдар: «Расширение территорий – это

обмен пространства на время: за счет регресса во времени, возвращения к архаичным фор_

мам управления (едва ли не феодально_самодержавным) расширить физические границы

державы. Это верный путь к гибели страны. To же относится и к собственно экономической

сфере» (Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М.: Евразия, 1995. 205 с.).

диться под «преимущественным контролем отечественного, в том числе го_

сударственного, капитала»19.

Впрочем, было бы неправильно трактовать случай «ЮКОСа» как менее

затратный для государства. «Дешевая» покупка «Юганскнефтегаза» породила

намного более негативную реакцию среди инвесторов и граждан, чем «доро_

гая» покупка «Сибнефти». Если учесть репутационные потери Правительства

и России в целом, то цена данной «дешевой» покупки может оказаться весьма

значительной.

Словом, важным итогом 2005 г. стала демонстрация, во_первых, наме_

рения государства расширять свое присутствие в ряде стратегических отрас_

лей, а во_вторых – своеобразной «гибкости» власти в способах решения этой

задачи. Главное же состоит в том, что частные собственники ряда крупных

фирм (как правило, принявшие активное участие в залоговых аукционах

1995–1996 гг.), похоже, усвоили совместный урок «ЮКОСа» и «Сибнефти» и

стремятся вовремя продемонстрировать готовность продать свои активы,

если им будет предложена цена, соответствующая высокой рыночной конъ_

юнктуре. Возникает своеобразный квазидевелоперский бизнес: предприни_

матели, не уверенные в существовании в общественном мнении представле_

ния о легитимности их собственности, готовы как можно скорее продать

государству свои активы, выручив за них реальные рыночные деньги.

В то же время в рамках административной реформы на протяжении все_

го 2005 г. велась работа по сокращению государственного присутствия в

мелких предприятиях и учреждениях, многие из которых или подлежали при_

ватизации, или передавались на субфедеральные уровни управления. Тем

самым в стране был сделан важный шаг в направлении применения экономи_

ческой модели, основанной на государственном контроле «командных вы_

сот», модели, которая была характерна для большевистских представлений о

рыночном капитализме (и нэпе) в первой половине 1920_х годов.

Для развития процесса активизации государственного участия в хозяй_

ственной деятельности в 2005 г. были приняты решения, вводящие в жизнь

принципиально новые инструменты экономической политики, специально

ориентированные на «подталкивание» экономического роста. К ним относят_

ся законодательство об особых экономических зонах (рамочное и о Калинин_

градской области), о концессиях и инвестиционном фонде. Соответствующие

законодательные акты были приняты во второй половине 2005 г.20, и сейчас

идет интенсивная работа по подготовке подзаконных документов, регламен_

тирующих использование базового закона. Все эти меры характеризуются

одной общей чертой: они предполагают исключения из общих правил хозяй_

19 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2005. С. 22–23.

20 К этому можно добавить закон, пролонгирующий действие экономической зоны в Магадан_

ской области, однако роль этого документа минимальна – он лишь на год, вплоть до разра_

ботки новой модели, продлит действие уже существующего специального налогового и та_

моженного режима в этом регионе сроком на один год.

ствования, точечное воздействие власти на субъектов хозяйственного про_

цесса.

На протяжении первых полутора посткоммунистических десятилетий

власти старались избегать такого рода действий, несмотря на мощное их

лоббирование. Можно выделить две взаимосвязанные причины правительст_

венного скептицизма.

С одной стороны, необходимо было обеспечить базовую стабильность

(макроэкономическую и политическую), сформировать здоровую налоговую

и бюджетную системы, без которых любые меры точечного характера по оп_

ределению не могут быть эффективными. Достаточно взглянуть на опыт со_

глашений о разделе продукции (СРП), который начали использовать еще в

середине 1990_х годов и который так и не заработал до того момента, когда

была обеспечена базовая стабильность.

С другой стороны, инструменты такого рода несут повышенные риски

коррупции, а потому государству со слабым административным ресурсом и

неразвитыми институтами гарантирована неэффективность их применения.

Только по мере укрепления государства и появления в его бюджете адекват_

ных средств можно попробовать переходить к мерам индивидуального эко_

номического воздействия.

Летом 2005 г. был принят Федеральный закон об особых экономических

зонах (ОЭЗ), в соответствии с которым появилась возможность сформиро_

вать особые зоны двух типов – промышленно_производственные и технико_

внедренческие. В этих зонах власть готова предоставлять льготы налогового

и административного характера. Следует выделить некоторые важные осо_

бенности нового законодательства, которые отличают его от предыдущего

опыта создания «свободных зон» в посткоммунистической России и ограни_

чивают возможность злоупотребления данным механизмом. Во_первых, ис_

ключаются индивидуальные решения (и, соответственно, переговоры с ре_

гиональными властями и заинтересованным бизнесом) о механизме особой

зоны – закон устанавливает единые условия функционирования ОЭЗ. Во_

вторых, вводится процедура конкурсного отбора площадки для ОЭЗ, причем

региональные и муниципальные власти должны проявить материальную за_

интересованность в ее создании – выделить финансовые ресурсы для разви_

тия инфраструктуры. В_третьих, закон отменил действие всех других особых

экономических зон, пролоббированных на протяжении 1990_х годов и не

давших позитивного эффекта (за исключением зон в Калининградской и Ма_

гаданской областях). В_четвертых, зоны ориентируются на привлечение ин_

вестиций в новые технологии, на диверсификацию экономики, а не на реше_

ние проблем регионального неравенства и не на преодоление

депрессивности региона. Именно поэтому в современной России особые

экономические зоны должны создаваться в тех регионах и на тех площадках,

где они особенно и не нужны, – там, где власти проводят осмысленную поли_

тику, существует интерес инвесторов, а ОЭЗ может дать лишь некоторый до_

полнительный стимул для колеблющихся. Иными словами, ОЭЗ – не центр

тяжести, а лишь некоторый дополнительный рычаг проводимой экономиче_

ской политики.

В ноябре 2005 г. в Правительство было внесено более 70 предложений

по формированию ОЭЗ, из которых были выбраны 2 промышленно_

производственные зоны – в Липецкой области и в Елабуге (Татарстан) – и

4 технико_внедренческие зоны: в Зеленограде, Санкт_Петербурге, Дубне и

Томске.

Наконец, в самом конце 2005 г. был принят новый Федеральный закон об

особой экономической зоне в Калининградской области, который внес все

существенные коррективы в действующий механизм, перенеся центр тяже_

сти с льготирования импорта на стимулирование производства21.

В 2005 г. также был принят Федеральный закон «О концессионных со_

глашениях», который позволит государству и муниципальным образованиям

расширить формы распоряжения своим имуществом. Таким образом, закон

касается только публичных, а не частных концессий. Он позволяет варьиро_

вать способы оплаты концедентами полученного от органов власти и муници_

палитетов имущества (фиксированная оплата, доля продукции или дохода),

определять условия передачи имущества концессионера в собственность

концедента, ставить условия концеденту относительно используемого иму_

щества в явной форме, без использования сходного по содержанию договора

аренды с условием об улучшении арендуемого имущества.

Как правило, ФЗ «О концессионных соглашениях» понимается как юри_

дическая форма осуществления частно_государственного партнерства (ЧГП).

Стоит отметить неоднозначный характер такого рода соглашений. С одной

стороны, ЧГП во многих случаях позволяет либо экономить бюджетные рас_

ходы, либо получать больший социально_экономический результат. С другой

стороны, наблюдается определенное противоречие между принципами осу_

ществленной монетизации льгот и идеями частно_государственного парт_

нерства. Если монетизация предполагает решение социальных задач путем

прямого денежного субсидирования целевых групп, то ЧГП предполагает во_

влечение бизнеса в получение социально_экономических результатов в нату_

ральной форме путем дополнения арендных отношений определенными об_

ременениями.

Важным решением стало и создание Инвестиционного фонда, который

предполагается формировать в рамках федерального бюджета (годового и

трехлетней проектировки) в условиях высокой конъюнктуры цен на топливно_

энергетические ресурсы22. По сути своей это деньги, которые при других ус_

ловиях пошли бы в Стабилизационный фонд. Принимая во внимание мощ_

нейшее давление с требованиями использовать нефтедоллары «на народное

хозяйство», Правительство должно было выработать компромиссное реше_

21 См. подробнее: Мау В. Калининградская область: окраина России или центр Европы? //

Профиль. 2005. № 15; Мау В. Наказать за удвоение? // Ведомости, 2 августа 2005 г.

22 Постановление Правительства РФ «Об Инвестиционном фонде в Российской Федерации» от

23 ноября 2005 г. № 694.

ние, выделив часть средств на расширение госинвестиций. Конечно, это не_

сколько повышает макроэкономическую уязвимость российской экономики

при неблагоприятном сдвиге нефтяных цен, но она не является фатальной

при соблюдении двух условий: если, во_первых, размер Инвестфонда будет

оставаться умеренным в соотношении со Стабилизационным фондом и, во_

вторых, его средства будут действительно эффективно расходоваться, т.е.

сопровождаться повышением производительности труда и благоприятными

структурными сдвигами (ослаблением сырьевой зависимости российской

экономики). Однако надо отдавать себе отчет: если цены на нефть упадут, то

средства Стабфонда в первую очередь надо будет направить на выполнение

обязательств в рамках инвестиционных проектов и уж потом – на демпфиро_

ванное сокращение других статей бюджетных расходов.

Государственную поддержку предполагается использовать прежде все_

го при реализации проектов, нацеленных на развитие инфраструктуры обще_

государственного значения, на создание и развитие элементов российской

инновационной системы, а также на обеспечение институциональных

преобразований. Эти три направления на самом деле принципиально важны

для выхода отечественного хозяйства на путь устойчивого развития.

Очень важным в условиях отбора проектов является обеспечение равно_

го доступа экономических агентов к процедурам предоставления господ_

держки, а также безубыточности предлагаемых проектов. Конечно, «равный

доступ» является самым уязвимым моментом наших современных реалий, и

уже по первым проектам будет видно, насколько удастся его обеспечить.

Отбор проектов предполагается осуществлять с использованием каче_

ственных и количественных критериев. Именно на качественные критерии

ложится основная нагрузка при формировании круга потенциальных инве_

стиционных проектов. Здесь выдвигаются такие требования, как наличие

коммерческой организации, участвующей в инвестировании (иначе нельзя и

говорить о ЧГП); соответствие решаемой задачи приоритетам социально_

экономического развития и отраслевым стратегиям Правительства; наличие

положительных социальных эффектов; обоснование невозможности реали_

зации проекта без государственного участия; сметная стоимость инвестпро_

екта не ниже 5 млрд руб.; наличие положительного заключения инвестицион_

ного консультанта. Последнее является особенно важным: здесь должны

подбираться только такие консультанты, которые хорошо известны бизнесу,

имеют устойчивую международную репутацию и не хотят этой репутацией

рисковать. (Идеализировать их тоже нельзя, о чем свидетельствует памятная

всем история «Arthur Anderson».) Впрочем, предложенные Правительством

критерии отбора консультантов действительно являются исключительно же_

сткими – возникает даже опасение, что в результате соответствующие услуги

будут оказываться очень узким числом фирм, которые будут диктовать свои

условия клиентам.

В условиях заметного расширения активности государственного бюдже_

та исключительно важным фактором обеспечения устойчивых темпов роста

как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе является сохранение

и укрепление роли Стабилизационного фонда. Его принято рассматривать

как источник резервных средств для поддержания достигнутого уровня бюд_

жетных расходов в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры или

как финансовый резерв для «будущих поколений». Между тем в настоящее

время основная роль Стабфонда состоит в недопущении структурной под_

стройки экономики страны под высокие цены на нефть и газ, в предотвраще_

нии усиления зависимости от секторов ТЭКа, а в политическом отношении – в

предотвращении повторения Россией судьбы Советского Союза.

В 2005 г. предпринимались попытки использования средств Стабфонда

на цели инвестиционного финансирования – попытки, вполне естественные

для нынешней исключительно благоприятной конъюнктуры цен на товары

российского экспорта. Можно выделить четыре группы предложений, выдви_

гавшихся в 2005 г. относительно использования ресурсов Стабфонда.

Во_первых, направить средства в виде госкапвложений в производст_

венную сферу, на крупные инвестиционные проекты, прежде всего в инфра_

структурные сектора. Нельзя не видеть серьезных проблем, которые могут

возникнуть при движении по этому пути. Представляется крайне рискован_

ным втягивать страну в инвестиционные проекты, основанные на нефтедол_

ларах, поскольку подобные шаги могут иметь неприятные последствия как

макроэкономического, так и структурного характера. С одной стороны, госу_

дарственные инвестиции будут способствовать дальнейшему повышению

курса национальной валюты и тем самым подавлять развитие большей части

экономики, не связанной с госинвестициями. С другой стороны, вызывает

сомнения возможность эффективного использования этих средств. Совре_

менная российская институциональная система не позволяет рационально

использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты.

Во_вторых, направить сверхдоходы на снижение налогов или на предос_

тавление гарантий частным инвесторам. Несомненным преимуществом тако_

го подхода является то, что выбор направления инвестирования остается за

бизнесом, а не за бюрократией, т.е. направление развития не задается в ре_

зультате бюрократического торга, а остается открытым для любых секторов и

предпринимателей. Если мы знаем, что у нас будут такие мощные источники

бюджетных доходов, то лучше снижать тот же НДС, налог на прибыль. Причем

это будет касаться всех, а не только избранных, стоящих ближе всего к лицам,

принимающим решения. Но и здесь имеется ряд серьезных сомнений. Си_

туация с налогами несимметрична, т.е. если цены упадут, правительство не

сможет так же повышать налоги, балансируя бюджет. Остаются и сомнения в

том, что наши институты позволяют эффективно и прозрачно обеспечивать

предоставление госгарантий: к сожалению, соответствующий опыт 1990_х

годов был весьма негативным.

В_третьих, использовать дешевые деньги Стабилизационного фонда для

решительного снижения внешнего долга. Несомненным плюсом такого под_

хода является сохранение благоприятных макроэкономических условий

 (сдерживание роста курса рубля) и недопущение «подстройки» экономики

под временную и неустойчивую конъюнктуру; несомненным минусом – не_

способность эффективно управлять этими средствами (крайне неприятна си_

туация, когда средства Стабфонда подвергаются «усушке», вызванной ин_

фляцией).

Наконец, в_четвертых, в минувшем году появились предложения об ис_

пользовании средств Стабфонда для укрепления отечественной пенсионной

системы, которая в условиях постиндустриального «демографического пере_

хода» через несколько лет может оказаться дефицитной. Накопленные неф_

тедоллары могли бы быть инвестированы в долгосрочные ценные бумаги и

действительно направлены на обслуживание интересов будущих поколений.

Несомненно, требования использовать средства Стабилизационного

фонда при сохранении нынешней конъюнктуры цен на товары российского

экспорта будут только усиливаться. В этих условиях необходимо предпринять

по крайней мере два дополнительных шага. Во_первых, установить «непри_

косновенный уровень» фонда не в абсолютной величине, а в долях ВВП. И, во_

вторых, резко активизировать работу по повышению эффективности бюд_

жетных расходов, по введению бюджетирования, ориентированного на ре_

зультат, которым занимается правительственная комиссия под председа_

тельством А. Жукова.