3.5.3. Изменение принципов государственного финансирования исследований и разработок

В 2005 г. была введена новая бюджетная классификация. Ее структура

несколько затрудняет анализ расходов на научные исследования гражданско_

го назначения. Если ранее существовал самостоятельный раздел бюджета 06

«Фундаментальные исследования и содействие научно_техническому про_

грессу», который четко определял размеры финансирования фундаменталь_

ных и прикладных исследований гражданского назначения, то после перехода

к новой бюджетной классификации расходы на науку оказались разделенны_

ми между девятью направлениями функциональной структуры расходов. При

этом расходы на фундаментальные исследования сосредоточены только в

разделе «Общегосударственные вопросы», а расходы на прикладные иссле_

дования разбросаны по всем девяти статьям, и в некоторых подразделах их

сложно отделить от расходов на оборонные исследования и разработки. В

результате в бюджете в явном виде не содержится данных о размерах финан_

сирования гражданских НИОКР и следует делать перерасчет на основе кос_

венных данных.

Структура финансирования науки в 2005 г. практически не изменилась:

бюджетные средства по_прежнему составляли около 60% общих расходов на

науку. Опережающими темпами росли бюджетные расходы на фундамен_

тальные исследования, что соответствовало программным документам, дек_

ларирующим приоритет поддержки фундаментальной науки. При этом ве_

домственная структура расходов остается практически неизменной: около

40% бюджетных ассигнований на фундаментальные исследования приходит_

ся на Российскую академию наук, 6% – на Российскую академию медицин_

ских наук и 5,2% – на вузы. По предварительным оценкам, государственное

финансирование вузовской науки в 2005 г. снизилось, составив 4,3% бюд_

жетных расходов на науку против 6,1% в 2004 г. Таким образом, несмотря на

объявленное увеличение финансирования фундаментальных исследований в

вузах, необходимое, в частности, и для более эффективной интеграции науки

и образования, его объем остается незначительным в сравнении с финанси_

рованием академического сектора.

В Пояснительной записке к бюджету 2006 г. уточняется, что из всех рас_

ходов на фундаментальные исследования только 14,6% средств будет рас_

пределяться на конкурсной основе. Вероятно, в эти 14,6% входит финанси_

рование фундаментальных исследований через государственные научные

фонды – РФФИ и РГНФ. В таком случае только 7,6% финансирования, на_

правляемого на фундаментальные исследования в академических организа_

циях и вузах, будет распределяться на конкурсной основе.

Бюджетные расходы на прикладные исследования с точки зрения рас_

пределения их по научно_технологическим приоритетам не поддаются оцен_

ке. Практически невозможно установить соответствие между 9 приоритетны_

ми направлениями развития науки, технологий и техники, утвержденными

Президентом РФ, и направлениями функциональной структуры расходов

бюджета (общегосударственные вопросы, национальная оборона, нацио_

нальная безопасность и правоохранительная деятельность и т.д.). В то же

время именно данные о финансировании научно_технологических приорите_

тов важны для оценки изменений в политике государства в области науки.

2005 год ознаменовал собой переход к широкому использованию кон_

курсных механизмов при финансировании проектов по линии агентств Мини_

стерства образования и науки. Если в 2004 г. на конкурсной основе распре_

делялось 23% финансирования, то в 2005 г. – 73%. Прикладные исследования

реализовывались преимущественно через механизм федеральных целевых

программ. В области науки основной является Федеральная целевая научно_

техническая программа (ФЦНТП) «Исследования и разработки по приоритет_

ным направлениям развития науки и техники на 2002–2006 гг.». Она была зна_

чительно укрупнена путем объединения с рядом других программ (например,

такими как «Интеграция науки и образования», программы поддержки ГНЦ,

ведущих научных школ)28. В итоге бюджет ФЦНТП в 2005 г. составил 7,4 млрд

руб. и стал крупнейшим (после Федеральной космической программы Рос_

сии) в части расходов на исследования и разработки. В рамках новой ФЦНТП

были также укрупнены выставляемые на конкурс проекты – с точки зрения как

объемов их финансирования, так и продолжительности. Если раньше средний

размер финансирования проекта составлял 800–900 тыс. руб., то в 2005 г. на

исследовательские проекты тратилось в среднем уже около 3 млн руб., на

проекты в области опытно_конструкторских разработок – 10–20 млн руб.

Казалось бы, укрупнение проектов должно было иметь исключительно

положительный эффект: ведь в большинстве развитых стран мира средства

концентрируются на ограниченном числе приоритетов, формируются полно_

весные проекты, которые реализуются в течение достаточно длительного

времени. Вместе с тем в российском варианте первые практические резуль_

таты проведения тендеров свидетельствуют об ухудшении положения.

Появление ограниченного числа укрупненных проектов в условиях гро_

моздкого государственного сектора науки, все организации которого рассчи_

тывают на бюджетную поддержку, означает резкое сокращение числа госу_

дарственных организаций, которые могут получить бюджетные средства. В

условиях недостаточного финансирования из других источников это стиму_

лирует развитие лоббирования29 и приводит к монополизации бюджетного

финансирования узкой группой организаций. В какой_то мере положение

может усугубляться и процедурой отбора заявок. При выборе проектов для

финансирования не учитываются такие показатели, как уровень публикаций,

их цитируемость, количество и размеры прошлых грантов, наличие контрак_

тов. Главным является содержание самой заявки и в какой_то мере – статус_

ность руководителя и коллектива–заявителя. В ряде случаев исполнители

проектов известны до начала проведения конкурса, а списки победителей

конкурсов свидетельствуют о том, что существует устоявшийся круг органи_

заций–исполнителей. По оценкам аудиторско_консалтинговой компании

ФБК, проанализировавшей состав организаций – победителей тендеров на

НИОКР в сфере экономики, 10,3% организаций получили 31,8% суммарного

28 Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Федеральную целевую научно_

техническую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям разви_

тия науки и техники на 2002–2006 гг.» от 12 октября 2004 г. № 540.

29 Дискуссия вокруг особенностей процедур конкурсного отбора проектов в рамках ФЦНТП и

оценок размеров коррупции в научно_технической сфере была в прессе очень активной. См.,

например: Сотникова Н. Рецидивы имитации // Поиск, № 8, 25 февраля 2005 г., С.4; Гель_

фанд М. Ремонтировать – не значит ломать //Поиск, № 12, 25 марта 2005 г., С.4; Моргунова Е.

Вперед, к руинам? Государство хочет избавиться от отраслевой науки //Поиск, № 25, 24 июня

2005 г., С.4; Письменная Е. Откати, тогда покатит //Newsweek, № 57, 25 июля–31 июля 2005 г.,

С.17–20.

объема финансирования30. При этом на организацию–лидера (ею является

ГУ–Высшая школа экономики) пришлось 25% всех выделенных по тендерам

бюджетных средств.

Есть и другая проблема. В настоящее время финансирование крупных

прикладных проектов осуществляется без оценки перспективности темы, ко_

торая должна включать предварительные патентные и маркетинговые иссле_

дования, определение потенциальных рынков сбыта, контакты с компаниями –

потребителями результатов НИОКР. Это увеличивает риск неэффективного

расходования средств. При этом практически не бывает случаев, чтобы в хо_

де выполнения работы оценивались ее промежуточные результаты и, если

они отрицательные, финансирование работы прекращалось бы. В настоящее

время разработаны процедуры мониторинга реализации проектов, выпол_

няемых в рамках ФЦНТП. В некоторой степени это может нивелировать

имеющиеся на сегодняшний день недостатки квазиконкурсного финансиро_

вания. Целесообразным также представляется изменить принципы финанси_

рования работ по тендерам. Например, на первом этапе выделять небольшое

финансирование нескольким конкурирующим группам, а затем выбирать

лучший проект для дальнейшей поддержки.