Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

3.4.3. Новое во внутренней агропродовольственной политике

Перемещение регулирования аграрного сектора

на региональный уровень

В распределении бюджетных ассигнований на сельское хозяйство про_

изошли кардинальные изменения. Законами от 4 июля 2003 г. № 95_ФЗ и от

29 декабря 2004 г. № 199_ФЗ субсидирование сельского хозяйства было от_

несено к ведению субъектов федерации. Эти Законы разграничивают полно_

мочия по регулированию сельского хозяйства только на 2005 г., однако пред_

ложенный проект Закона о бюджете на 2006 г. также исходит из положений

названных Законов. Предоставление регионам исключительных прав по регу_

лированию сельского хозяйства будет иметь самые разрушительные послед_

ствия для сектора. Прежде всего, регионы_доноры, способные финансиро_

вать поддержку АПК, расположены преимущественно в зонах с наименее

благоприятными для сельскохозяйственного производства природно_

климатическими условиями. Перенос центра тяжести в бюджетной поддерж_

ке АПК с федерального на региональный уровень означает, прежде всего, ак_

тивизацию аграрного производства именно в этих регионах, что означает

стимулирование неэффективного использования общественных ресурсов.

Регионы, имеющие высокие бюджетные возможности по финансирова_

нию аграрного сектора, – это, в основном, регионы с низкой долей аграрного

сектора в экономике. Это объективно обусловлено тем, что такие регионы

расположены в зонах, наименее благоприятных для сельскохозяйственного

производства. На рис. 49 показано распределение регионов России по уров_

ню бюджетных возможностей8 и роли аграрного сектора в их экономике9. Из

рисунка видно, что между указанными характеристиками региона существует

четко выраженная отрицательная корреляция.

В соответствии с этими показателями регионы России можно разбить на

4 группы, при этом, поскольку облако регионов на рис. 49 вытянуто из левого

верхнего угла к правому нижнему, группа 1 и группа 3 будут более многочис_

ленны, чем две оставшиеся.

В 2005 г., с передачей полномочий по поддержке сельского хозяйства,

началось смещение производства продукции в пользу неаграрных регионов с

высокими бюджетными возможностями (табл. 41). На географическом рас_

пределении производства зерна регионализация поддержки не сказалась,

поскольку главным образом региональные субсидии направляются на про_

дукцию животноводства. Роль высокодоходных неаграрных регионов в обще_

российском производстве мяса существенно увеличилась – в 2005 г. доля

этой группы в общероссийском производстве скота и птицы на убой увеличи_

лась на 3,4% по сравнению со средней долей за 2002–2004 гг.

Полученные результаты пока показывают только основную тенденцию –

существенного смещения производства за 1 год произойти не могло. Однако

и такое смещение привело к определенным потерям эффективности сектора,

и следует понимать, что с течением времени смещение, как и потери эффек_

тивности, будет усиливаться.

8 Индекс уровня бюджетных возможностей: Find=EXPind+TRANSFind; EXPind=EXP2002_2004/N2002_2004,

где EXP2002_2004 – средние расходы регионального бюджета за 2002–2004 гг., N2002_2004 – числен_

ность населения региона в 2002–2004 гг.; TRANSFind=TRANSF2002_2004/EXP2002_2004, где

TRANSF2002_2004 – средние за 2002–2004 гг. трансферты в бюджет региона из федерального

бюджета.

9 Индекс роли аграрного сектора в экономике: AGRind=AGR2002_2003/GDP2002_2003, где AGR2002_2003 –

средний объем производства продукции сельского хозяйства, GDP2002_2003 – средний валовой

региональный продукт в 2002–2003 гг.

Во_вторых, поддержка агропродовольственного сектора на уровне реги_

нов уже многие годы приводит к «торговым войнам» между регионами, вы_

давливанию соседей с общероссийского рынка путем прямого субсидирова_

ния собственных производителей, запретам на перемещение

агропродовольственной продукции по территории страны и проч. И все это

происходило при довольно высокой доле федерального финансирования

сектора. Перенос финансирования АПК на региональный уровень приведет к

усилению этой тенденции. Иными словами, данным решением Правительства

РФ все негативные последствия протекционизма на мировых аграрных рын_

ках, на элиминирование которых нацелено Соглашение по сельскому хозяй_

ству ВТО, куда Россия намеревается вступить, переносятся на внутрироссий_

ский рынок.

Необходимость сохранить за собой хотя бы часть функций по субсиди_

рованию сельского хозяйства, чтобы избежать перечисленных выше негатив_

ных последствий, заставила Министерство сельского хозяйства изменить

систему субсидирования, переведя часть субсидий в межбюджетные транс_

ферты АПК. Субсидирование племенного животноводства и элитного семе_

новодства, процентных ставок по кредитам, поддержка страхования и даже

завоз семян в северные районы финансируются с 2006 г. только в форме

межбюджетных трансфертов. Однако это делает аграрный бюджет непро_

зрачным – менее половины субсидий сельскому хозяйству финансируется по

подразделу «Сельское хозяйство» функциональной классификации расходов,

остальное отражается по разделу «Межбюджетные трансферты». Кроме того,

такой тип субсидирования имеет сильные искажающие последствия для ре_

гиональной аграрной политики. Поскольку федеральные трансферты предос_

тавляются на условиях софинансирования, все регионы начинают применять

на своей территории указанные программы, чтобы не лишиться федеральных

трансфертов (т.е. в каждом регионе появится программа поддержки, напри_

мер, льна и конопли), и выбрать как можно больше федеральных денег. Эф_

фективность соответствующих федеральных программ, как и расходования

региональных бюджетных средств на их софинансирование, будет крайне

низкой. Кроме того, это лишит регионы средств на реализацию собственных

программ, которые зачастую бывают эффективнее федеральных и более со_

ответствуют приоритетам развития АПК региона.

Таким образом, основной проблемой аграрного бюджета являются по_

ложения Закона № 95_ФЗ. Если они не будут отменены, нормальная реализа_

ция агропродовольственной политики останется невозможной.

Неудачная попытка Минсельхоза перейти к бюджетированию

по результатам

Министерством сельского хозяйства была разработана Стратегия раз_

вития АПК на 2006–2010 гг., согласованная с основными министерствами.

Однако при составлении проекта бюджета_2006 эта стратегия отражения не

получила. Как и в предыдущие годы, наблюдается отсутствие соответствия

между агропродовольственной политикой, заявленной Правительством, и

расходами бюджета на ее реализацию.

Субсидирование сельского хозяйства согласно разработанной Стратегии

осуществляется главным образом в соответствии с Федеральной целевой про_

граммой «Программа повышения эффективности и развития ресурсного по_

тенциала сельского хозяйства», которая включает подпрограммы развития жи_

вотноводства, стимулирования зернового экспорта, кадрового обеспечения,

поддержки малого предпринимательства в АПК, информационного обеспече_

ния и повышения плодородия почв. Однако ни одно из перечисленных направ_

лений финансирования не включено в закон о бюджете в явном виде. Некото_

рые субсидии из этой программы отражены в бюджете, но в совершенно

другой классификации и не полностью. Таким образом, принципы программ_

но_целевого бюджетирования в АПК остаются лишь на бумаге. Никакого соот_

ветствия между программами Минсельхоза и реальными бюджетными расхо_

дами нет, а значит, и оценить эффективность исполнения отдельных программ

и реализации стратегии в целом оказывается невозможным.

Кроме того, сама Стратегия является документом внутреннее несогла_

сованным, отсутствие комплексности подхода к регулированию сектора так_

же не позволяет говорить о программно_целевом бюджетировании.

Новое в политике – Национальный проект «Развитие АПК»

Национальный проект «Развитие АПК» стал одним из 4 национальных

приоритетных проектов на ближайшие 2 года, решение о которых принято в

конце прошедшего года.

Национальный проект в сложившихся условиях – это попытка заложить

долгосрочные основы развития экономики в период высоких доходов бюдже_

та, заключающаяся в специальном государственном финансировании наибо_

лее актуальных программ национальной экономики. Очевидно, что такие про_

граммы не могут быть простым дополнительным финансированием уже

идущих программ, они должны решать некие проблемы, на которые ранее

просто не хватало денег, но решение которых позволит обеспечить прорыв в

том или ином направлении. Однако более подробное рассмотрение показы_

вает, что все меры, которые предлагаются в рамках Национального проекта

по АПК, в том или ином виде уже присутствовали в аграрной политике страны

последних лет. Таким образом, принятие проекта в его нынешнем виде мож_

но считать признанием текущей аграрной политики совершенно эффектив_

ной по дизайну, но недостаточно финансируемой. На наш взгляд, основной

недостаток текущей аграрной политики – не отсутствие денег, а их непра_

вильное использование, о чем неоднократно писалось в обзорах Института.

Проект состоит из трех основных элементов, каждый из которых предпо_

лагает определенный набор мер.

-Ускоренное развитие животноводства:

Субсидирование 2/3 процентной ставки по кредитам до 8 лет (техническое

перевооружение);

Государственная поддержка лизинга скота;Отмена таможенных пошлин на

технологическое оборудование.Стимулирование малых форм хозяйство_

вания в АПК:

Субсидирование процентной ставки по кредитам для личных подсобных

хозяйств населения, фермеров и их кооперативов в размере 100% учетной

ставки Центробанка;Концепция развития сельскохозяйственных потреби_

тельских кооперативов для малых форм с этой целью обеспечение молодых

специалистов жильем).Проект рассчитан на 2 года, и его финансирование

за этот период должно составить более 30 млрд руб. (табл. 42). Это сущест_

венные средства: в 2006 г. финансирование Национального проекта составит

20% всех федеральных расходов на аграрный сектор.

Система субсидирования процентных ставок по кредитам сельскому хо_

зяйству, реализуемая в России уже с 2000 г., зарекомендовала себя довольно

позитивно. Несколько лет назад начали применять данную программу и по

долгосрочным кредитам. Необходимость включения этой меры в Националь_

ный проект в целом не вызывает сомнений. Однако на эти цели в Проекте

предусматривается направить чуть более 3 млрд руб. в год (табл. 42) – при

том, что на 2006 г. в бюджете запланировано около 13 млрд руб. на эти же це_

ли. Иначе говоря, мера Национального проекта не сильно влияет на уровень

государственной поддержки в этой сфере. Кроме того, в Проекте предпола_

гается субсидировать таким образом крупные и долгосрочные (до 8 лет) про_

екты, хотя сам Проект запланирован на 2 года. Это значит, что инвесторы,

входящие в Национальный проект на этих условиях, оказываются вовлечен_

ными в крайне рискованные инвестиционные проекты, так как существует не_

определенность с субсидированием процентной ставки по кредитам за пре_

делами срока проекта. Есть опасность, что в регионах будут использовать

административный ресурс для принуждения крупных агробизнесовых компа_

ний к участию в таких проектах, что сделает для аграрного бизнеса такой по_

тенциальный риск вполне реальным.

Программа развития животноводства предполагает довольно сущест_

венные вложения средств в импорт племенного скота из_за рубежа. Планиру_

ется закупить 100 тыс. голов и передавать их в лизинг сельхозпроизводите_

лям. (Отметим попутно, что это официальное признание полного провала

отечественной селекционной науки.) Нужно хорошо понимать, что сам по се_

бе завоз высокопродуктивных пород скота из_за рубежа не гарантирует вы_

сокой продуктивности в российских условиях, поскольку для этого требуются

соблюдение определенных технологических условий, реконструкция поме_

щений, квалифицированный менеджмент. Во многих российских регионах за_

купки племенного скота за рубежом уже неоднократно финансировались за

счет региональных бюджетов и оказались неэффективными. Безусловно, есть

частный бизнес, способный все это обеспечить, но предусматриваемая по_

следовательность мер не оставляет надежд на эффективность использования

средств Проекта в этой части. Действительно, сначала ОАО «Росагролизинг»

передается на пополнение уставного капитала 8,0 млрд руб. Предполагается,

что далее эта государственная корпорация закупит племенной скот, который

на льготных условиях будет распределять сельхозпроизводителям. Как пока_

зывает практика, иного способа распределения, как через выделенные так

называемые лимиты (по регионам, по районам, по сельхозпроизводителям),

наша аграрная бюрократическая система не знает. А это значит, что племен_

ной скот попадет не к тем (ну или не всегда к тем), кто способен его эффек_

тивно использовать. Заинтересованности в эффективном использовании по_

лученных средств у ОАО «Росагролизинг» нет: корпорация получает средства

не на лизинговые операции как таковые, а на пополнение уставного капитала,

за что обязуется провести лизинговые операции. При этом, конечно, объем

этих операций в документах не фиксируется.

Заявлено о закупке 100 тыс. голов племенного скота. Это весьма суще_

ственный объем для мирового рынка племенного скота. По мнению экспертов

рынка, такого объема скота на мировом рынке просто нет. Это значит, что для

выполнения проекта будет закупаться скот с менее качественными парамет_

рами. При этом априорное заявление о такой весомой закупке неизбежно бу_

дет содействовать росту мировых цен. Иными словами, будет закупаться не

самый качественный скот по завышенным ценам.

Кредитование мелких производителей предполагается осуществлять с

субсидированием процентной ставки в размере 100% ставки рефинансиро_

вания ЦБ РФ (95% за счет федерального бюджета и 5% – за счет бюджетов

субъектов РФ). Такая субсидия означает, по сути, отрицательный процент по_

лучения банковского кредита. Такие суперльготные условия кредитования

сельхозпроизводители имели в 1992 г. (фермерам тогда кредит давался под

8% годовых при 120% средней банковской ставки). Это приводило к резкой

криминализации сектора, к массовым нарушениям, распылению средств, а

кончилось – банкротством Агропромбанка. Сторонники данной меры исходят

из доброго намерения дать доступ к банковскому кредиту мелким производи_

телям, но при этом не учитывается тот факт, что нет никаких ограничений для

быстрого создания мелкого предприятия исключительно для получения тако_

го льготного кредита. Чтобы зарегистрироваться как ЛПХ, достаточно купить

дом в деревне и распахать 1 сотку земли под картофель.

В этой, второй, части Национального проекта тоже заложено противоре_

чие, как и в первой. Предполагается поддержка создания кооперативов по

сбыту молока населением. До сих пор власть считает, что через продажу мо_

лока от 1–2 коров сельское население сможет заработать себе на сносное

существование. Но что же получается? С одной стороны, мы помогаем раз_

виться крупному производителю, закупая высокопродуктивный племенной

скот для крупных товарных предприятий, облегчая им модернизацию ферм, а

с другой – поддерживаем бабушек с их молочным производством. Но это же

конкурирующие сектора. Поддерживая молочные кооперативы по сбору мо_

лока у населения, мы создаем конкурентов тем предприятиям, которые купят

импортный высокопродуктивный молочный скот. Сельскому населению ост_

рейшим образом нужна помощь в создании дополнительных источников до_

хода (тем более, что если первая часть Проекта все_таки удастся, то заня_

тость в сельской местности еще более упадет: для обслуживания

продуктивных коров на высокотехнологичных фермах нужно раза в 3–4 мень_

ше людей, чем сегодня), но почему этими источниками признается только

производство молока на своем подворье?

Каковы результаты, которых предполагается достичь в результате всех

названных мероприятий? Декларируется создание дополнительно 130 тыс.

ското_мест. Предположим, что половина этого количества будет в молочном

скотоводстве и сектор выйдет на европейский уровень надоев в 8 тыс. л мо_

лока на корову в год. Даже при этих сверххороших показателях прирост мо_

лока составит чуть более 0,5 млн т в год при годовом валовом удое молока в

стране свыше 30 млн т. От всех мероприятий планируется получить прирост

валового производства молока на 4,5% и мяса на 7% за два года. Предполо_

жим, что молочное производство при этом достигнет немыслимо высокого по

сегодняшним меркам уровня рентабельности в 30%. Это будет означать рост

прибыли от дополнительно полученного молока в пределах 5 млрд руб. Даже

если представить, что на молочное производство пойдет всего лишь четверть

средств Национального проекта, эффективность использования средств ока_

зывается ниже 100%. Аналогичная ситуация и по мясу.

Есть еще одна проблема, которая может иметь долгосрочные негатив_

ные последствия. Основное мероприятие, направленное на развитие коо_

перативов в рамках Национального проекта, – увеличение уставного капи_

тала ОАО «Россельхозбанк» на 9,4 млрд руб. за 2 года. Для реализации

таких мероприятий, как закупка племенного скота и обновление основных

фондов в животноводстве, предусмотрено увеличение уставного капитала

ОАО «Росагролизинг» на 8,0 млрд руб. Таким образом, реализация Нацио_

нального проекта в основной своей части (56% запланированных расходов) –

это передача бюджетных средств государственным корпорациям – монопо_

листам. Искусственная монополизация рынков материально_технических и

финансовых ресурсов для сельского хозяйства тормозит их нормальное

развитие и негативно влияет на условия доступа сельхозпроизводителей к

этим ресурсам.

Таким образом, в своем современном виде предложенный Националь_

ный проект имеет очень низкую экономическую эффективность. Не говоря

уже о том, что сама цель проекта слишком приземленна и не вырывается из

системы тактических задач отрасли, чтобы считаться действительно нацио_

нальным приоритетом начала XXI века.

Субсидирование ГСМ

Жалобы сельхозпроизводителей на рост цен на горючее (рис. 53) не

могли не найти отражения в аграрной политике 2005 г. Было принято реше_

ние начать с 2006 г. прямое субсидирование цен на горюче_смазочные мате_

риалы для сельхозпроизводителей. В бюджете на компенсацию части стои_

мости горюче_смазочных материалов выделено 5 млрд руб., что составляет

около 10% федерального аграрного бюджета. Основная опасность данной

меры заключается в том, что не предусмотрен механизм контроля за исполь_

зованием субсидированного топлива с тем, чтобы оно не переместилось на

параллельные рынки. Аналогичная мера в странах Западной Европы сочета_

ется либо с распределением субсидированного топлива в расчете на 1 га об_

рабатываемой площади, либо с его прокрашиванием. Кроме того, в Европе

эта субсидия является, по сути, отменой для фермеров весьма высокого ак_

циза на топливо (около 70%), что при контроле за его использованием только

в сельском хозяйстве ведет к снижению стоимости этого ресурса. В наших

условиях акциз на топливо не является существенным фактором роста цен.

Так как цены на топливо для сельхозпроизводителей имеют тенденцию расти

в периоды массовых сельскохозяйственных работ (на рис. 53 видно, что

всплески цен на ГСМ происходили в апреле и октябре – в периоды массовых

сельхозработ), то основная проблема заключается не в цене топлива как та_

кового, а в пиковом спросе на него. Пиковый же спрос на ГСМ связан с еди_

новременной продажей сельхозпроизводителями своей продукции, что при_

водит к сезонному падению цен на нее. Отсюда возникает ценовой

диспаритет, от которого страдает сельское хозяйство. Поэтому решение

проблемы – не в субсидировании ГСМ (это приведет только к перемещению

субсидии в сторону ТЭК), а в создании для сельхозпроизводителей возмож_

ности растянуть реализацию своей продукции в течение всего сельскохозяй_

ственного года, получать кредит под залог этой продукции и, соответственно,

закупать необходимые ресурсы более равномерно в течение года.

Таблица 41

Изменение роли высокодоходных неаграрных регионов

в общероссийском производстве10

Группа 1. Высокие доходы (Find>0,9), низкая

доля аграрного сектора (AGRind<0,2)

Зерно: –0,5%

Мясо: +3,4%

Молоко: 0%

Группа 2. Высокие доходы (Find>0,9), высокая

доля аграрного сектора (AGRind>0,2)

Группа 4. Низкие доходы (Find<0,9), низкая

доля аграрного сектора (AGRind<0,2)

Группа 3. Низкие доходы (Find<0,9), высокая

доля аграрного сектора (AGRind>0,2)

Зерно: –0,06%

Мясо: –3,6%

Молоко: 0%

Источник: расчеты по данным Росстата.

10 Роль группы N (N от 1 до 4) в производстве продукта (Share) рассчитывалась по формуле:

Share равно сумме по группе N значений (Qi/QRF), где Qi – объем производства данного вида

продукции в i_том регионе, QRF – объем производства данного вида продукции в России в

целом.

y = -1,2493x + 1,0636

-0,4 R2 = 0,4429

-0,2

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

-0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

Бюджетные возможности по финансированию сектора (индекс)

Роль аграрного сектора в экономике

региона

Источник: расчеты по данным Минфина РФ, Росстата.

Рис. 49. Распределение регионов по уровню бюджетных возможностей

и роли аграрного сектора в экономике

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2001

2002

2003

2004

I-IX,2005

Федеральный Региональный Местный

Источник: данные Минфина РФ.

Рис. 50. Структура консолидированных бюджетных расходов

на сельское хозяйство

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

2001 2002 2003 2004 I-IX, 2005

в текущих ценах в постоянных ценах 1999 года

Источник: данные Минфина РФ.

Рис. 51. Консолидированные расходы бюджета

на аграрный сектор, млн руб.

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

сельское

хозяйство фед;

2003

сельское

хозяйство рег;

2003

сельское

хозяйство фед;

2004

сельское

хозяйство рег;

2004

сельское

хозяйство фед;

2005 (факт - за

9 мес.)

сельское

хозяйство рег;

2005 (факт - за

9 мес.)

план исполнение

Источник: данные Минфина РФ.

Рис. 52. Исполнение федерального и регионального аграрного бюджетов,

2003–2005 гг., млн руб.

Таблица 42

Финансирование Национального проекта «Развитие АПК»,

млрд руб.

2006 2007 Итого

Ускоренное развитие животноводства

Субсидирование процентных ставок по кредитам 3,45 3,18 6,63

Увеличение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» 4,0 4,0 8,0

Развитие малых форм хозяйствования

Субсидирование процентных ставок по кредитам 2,9 3,67 6,57

Увеличение уставного капитала ОАО «Россельхоз_

банк»

3,7 5,7 9,4

Организационное, методическое, информационное

обеспечение и мониторинг

0,15 0,15 0,3

Итого 14,2 16,7 30,9

Источник: Минсельхоз РФ.

80

85

90

95

100

105

110

Январь Февраль Март Апрель Май Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь

Бензин 80

Дизтопливо

Зерно

Соотношение индексов цен зерно/бензин

Источник: данные Минсельхоза РФ, Росстата.

Рис. 53. Динамика цен на сельхозпродукцию, бензин и дизельное топливо в

2005 г., индекс цен к предыдущему месяцу