Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

2.3.6. Влияние новой системы выборов глав субъектов

РФ на межбюджетные отношения

В обзоре ИЭПП «Российская экономика в 2004 году. Тенденции и пер_

спективы» был проведен анализ влияния новой системы выборов глав субъ_

ектов РФ на организацию межбюджетных отношений и фискального федера_

лизма в целом. 2005 г. позволяет подвести некоторые промежуточные итоги

введения новой модели федерализма в России. Подтвердился прогноз, сде_

ланный нами о том, что решение о фактической отмене выборности глав ис_

полнительной власти субъектов Российской Федерации будет оказывать

влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финан_

сов в среднесрочной перспективе.

Все промежуточные итоги можно разделить на 3 группы:

1. Непосредственные политические изменения от внедрения но_

вой системы выборов глав субъектов РФ. 15 декабря 2004 г. были опубли_

кованы поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации

законодательных (представительных), исполнительных органов государст_

венной власти субъектов Российской Федерации». В данном законе содер_

жалось решение о фактической отмене выборности глав исполнительной

власти субъектов Российской Федерации. По новой схеме выборов отменя_

ются прямые выборы глав исполнительной власти регионов, взамен вводится

утверждение лица, претендующего на данный пост, законодательным орга_

ном власти субъекта Федерации. При этом кандидатуру на пост главы испол_

нительной власти предлагает президент РФ.

Первоначально можно было предположить, что в 2005 г. новая схема вы_

боров_назначений не будет использоваться федеральным центром слишком

часто, играя роль определенного стратегического административного ресур_

са федерального центра, которым нельзя злоупотреблять, чтобы не нарушить

политическую стабильность в стране. Однако в 2005 г. федеральная власть

активно пользовалась этим инструментом:

– по новой схеме было назначено 44 губернатора в 43 регионах (в Тю_

менской области губернатор назначался дважды из–за назначения

С.С.Собянина Руководителем Администрации Президента);

– не переназначены на новый срок 7 губернаторов;

– отрешен от должности 1 губернатор.

Можно назвать две основные причины того, что почти в половине субъ_

ектов Федерации в 2005 г. губернаторы были «выбраны» по новой схеме. Во_

первых, около 80% из назначенных губернаторов – это главы исполнительной

власти субъектов РФ, избранные до политической реформы, и поставившие

перед Президентом РФ вопрос о доверии. Такое доверие им было оказано, и

они продолжили исполнять свои обязанности, но уже не как избранные насе_

лением губернаторы, а «выбранные» федеральным центром. Эту тенденцию

можно охарактеризовать как условно_положительную, так как высокая доля

губернаторов, одобренная федеральным центром, увеличивает стабильность

региональной политической системы. Во_вторых, сравнительно большое

число губернаторов, не переназначенных на новый срок или отрешенных от

должности, может объясняться особенностями кадровой политики Президен_

та РФ: назначения проводятся целыми кадровыми пакетами. Исходя из этого,

можно предположить, что в последующие годы федеральный центр будет

проводить взвешенную кадровую политику в регионах, не допуская кадровой

чехарды, но и не стесняясь отрешать от власти нелояльных или вопиюще не_

эффективных руководителей.

Мы предполагали, что принятые решения по изменению схемы выборов

глав исполнительной власти субъектов РФ являются следствием экспери_

мента с введением должностей полномочных представителей президента в

федеральных округах, положительные результаты которого оказались доста_

точно скромными по сравнению с первоначальными ожиданиями. Однако на

настоящий момент это предположение не подтвердилось – в 2005 г. не про_

изошло никаких изменений в статусе полномочных представителей Прези_

дента в федеральных округах, несмотря на очевидную необходимость таких

изменений. Прежде всего, новый статус высших должностных лиц субъектов

Российской Федерации определяется более высоким уровнем легитимности

по сравнению с полномочными представителями Президента России в феде_

ральных округах. Первые фактически назначаются и Президентом России, и

Законодательным собранием соответствующего субъекта Российской Феде_

рации, вторые – только Президентом. Поскольку наделение высших регио_

нальных должностных лиц полномочиями осуществляется по инициативе

Президента России, то они, по существу, становятся его представителями в

регионе. Неизбежно возникает правовая двусмысленность и параллелизм

полномочий, их дублирование. Это значит, что со временем потребуется су_

щественная корректировка института полномочных представителей Прези_

дента России в федеральных округах. Иначе скоро полпреды превратятся в

«половинчатых» представителей. Скорее всего, полпредам достанется роль

контролеров за действиями губернаторов.

Новая схема выборов губернаторов не является самодостаточным ме_

роприятием и потребует дальнейших шагов по усилению контроля за дейст_

виями глав исполнительной власти субъектов РФ. Планомерное осуществле_

ние этих мероприятий приведет к окончательному формированию

российской национальной модели федерализма, о которой говорилось вы_

ше. Условно можно назвать такую систему корпоративно_командным феде_

рализмом. Для более_менее эффективного функционирования такой систе_

мы жизненно важна система контроля федерального центра за

экономической деятельностью губернаторов, так как именно федеральный

центр при новой схеме выборов несет политическую ответственность за со_

циально_экономическое положение территорий.

2. Попытки создания методики оценки деятельности губернаторов

в 2005 году. В 2005 г. подтвердились наши предположения31, о том, что при

изменении схемы выборов губернаторов федеральный центр будет вынужден

обратиться к поиску новых инструментов, основанных на принуждении и ие_

рархическом контроле над механизмом межбюджетного регулирования. В те_

чение всего года Администрацией Президента, рабочей группой полпреда

президента в Южном федеральном округе Дмитрия Козака, Министерством

финансов РФ и некоторыми другими органами власти предпринимались по_

пытки сформулировать критерии оценки деятельности губернаторов и мето_

дологию мониторинга соответствия этим критериям. Можно выделить 3 про_

межуточных результата этой работы:

1. Министерством финансов РФ был разработан Порядок осуществле_

ния мониторинга соблюдения субъектами Российской Федерации требова_

ний Бюджетного кодекса и качества управления бюджетами субъектов Рос_

сийской Федерации32. Отличительной чертой данного приказа является

попытка оценить соблюдение субъектами РФ требований Бюджетного кодек_

са и качество управления бюджетами субъектов РФ на основе их отклонения

от определенных, заданных федеральным центром параметров. Если в слу_

чае с контролем за соблюдением требований БК такие критерии очевидны и

необходимость в их контроле не вызывает сомнения, то в случае с оценкой

качества управления бюджетом субъекта РФ предлагаемый порядок является

довольно спорным.

Согласно приказу Минфина РФ мониторинг соблюдения субъектами

Российской Федерации требований Бюджетного кодекса и качества управле_

ния бюджетами субъектов РФ проводится ежеквартально Департаментом

межбюджетных отношений по двум направлениям: соблюдение требований

Бюджетного Кодекса РФ и условия качества управления бюджетами субъек_

тов РФ.

Соблюдение требований Бюджетного Кодекса РФ включает в себя соот&

ветствие следующим критериям:

БК1 – предельный размер государственного долга субъекта РФ не дол_

жен превышать объем доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой

помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

БК2 – предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ без учета по_

ступлений от продажи имущества не должен превышать 15% объема доходов

бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюд_

жета33;

БК3 – максимальное отношение текущих расходов бюджета субъекта РФ

к объему доходов бюджета субъекта РФ (текущие расходы бюджета субъекта

РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ);

БК4 – предельный объем расходов на обслуживание государственного

долга не должен превышать 15% объема расходов бюджета субъекта РФ;

БК5 – условия оплаты труда государственных гражданских служащих

субъекта Российской Федерации (для субъектов РФ, получающих дотации на

32 См. Приказ Минфина России № 98 от 11.05.2005 г.

33 См. ст.92 БК.

выравнивание уровня бюджетной обеспеченности размеры оплаты труда го_

сударственных гражданских служащих не могут превышать размеры оплаты

труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государ_

ственных служащих);

Условия качества управления бюджетами субъектов РФ оцениваются по

11 параметрам:

КУ1 – исполнение бюджета по доходам (без учета безвозмездных посту_

плений от других бюджетов бюджетной системы), в процентах от первона_

чально утвержденного значения должно превышать 95%;

следующие 3 критерия связаны с кредиторской задолженностью регио_

на и отчасти дублируют друг друга:

КУ2 – кредиторская задолженность по выплате заработной платы работ_

никам бюджетной сферы. Данный критерий рассчитывается по следующей

формуле:

КУ2i = Аi * 12 / Бi,

где КУ2i – значение индикатора по субъекту Российской Федерации;

Аi – кредиторская задолженность по выплате заработной платы по субъ_

екту РФ на конец отчетного периода;

Бi – утвержденный законом о бюджете субъекта РФ годовой объем рас_

ходов на выплату заработной платы из бюджета субъекта РФ.

Значение КУ1 не может превышать 1;

КУ3 – кредиторская задолженность по начислениям на оплату труда,

рассчитывается аналогично КУ2 и отчасти дублирует его, так как регион,

имеющий проблемы с задолженностью по заработной плате, скорее всего,

будет неблагополучным и с точки зрения задолженности по начислениям на

заработную плату;

КУ4 – кредиторская задолженность по оплате коммунальных услуг бюд_

жетными учреждениями рассчитывается аналогично двум предыдущим ви_

дам кредиторской задолженности;

КУ5 – установленный уровень оплаты населением жилищно_

коммунальных услуг должен быть равен или превышать 95%;

КУ6 – фактический уровень оплаты населением жилищно_коммунальных

услуг должен быть равен или превышать 85%;

КУ7 – максимально допустимая доля собственных расходов граждан на

оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Почему_то в

методике значение К7 должно быть равно или выше 21%, тогда как по требо_

ванию Жилищного Кодекса максимально допустимая доля собственных рас_

ходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе

семьи не может превышать 22%, а региональные власти могут по своему ус_

мотрению снижать эту величину. На наш взгляд, критерий КУ7 не только не

согласовывается с требованиями российского законодательства, но и никак

не характеризует качество управления бюджетами субъектов РФ. Данный

критерий может быть исключен из методики без ущерба для ее полноты;

КУ8 – отношение тарифа на электроэнергию для промышленности к та_

рифу для населения (по региону) не должно превышать 1,35;

КУ9 – отношение тарифа на теплоэнергию для промышленности к тари_

фу для населения (по региону) не должно превышать 1,35;

КУ10 – уровень погашения начисленных субсидий населению на оплату

жилья и коммунальных услуг должен быть больше 90%;

КУ11 – сумма просроченной (неурегулированной) задолженности по

долговым обязательствам субъекта Российской Федерации должна отсутст_

вовать. Формулировка данного критерия также вызывает сомнения, ведь ва_

жен не только факт наличия просроченной задолженности, но и ее объем. Со_

гласно нынешнему порядку регионы, имеющие просроченную задолженность

в 1 руб. и в 1 млрд руб. будут одинаковыми нарушителями требования КУ11.

Хотя в первом случае экономические и социальные последствия такой про_

сроченной задолженности не требуют вмешательства федерального центра,

а во втором случае требуются немедленные и широкомасштабные действия

всех уровней власти. Доказательством вышеприведенных рассуждений могут

служить данные о просроченной кредиторской задолженности субъектов РФ

на 01.10.2005 г.34: просроченная кредиторская задолженность в Тверской об_

ласти составила 1 тыс. рублей, а в Камчатской области – 3,58 млрд руб. Не_

смотря на то, что в первом случае это «досадное недоразумение», а во вто_

ром – «бюджетная катастрофа», оба региона признаются одинаковыми

нарушителями в рамках вышеописанного порядка. В этой связи нынешняя

формулировка критерия КУ11 является мало информативной для принятия

управленческих решений на федеральном уровне.

В 2005 г. был впервые проведен мониторинг согласно разработанному

Минфином порядку (табл. 19).

Таблица 19

Результаты мониторинга соблюдения субъектами Российской

Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации

и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации

на 1.10.2005 г.

Соблюдение

требование

Бюджетного

кодекса (БК)

Оценка качества управления бюджетами

субъектов РФ

(КУ)

Критерии

мониторинга

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Итого

Количество

субъектов

имеющих на_

рушения

5 2 6 0 58 18 0 3 9 67 80 19 57 35 28 43 88

Итого нару_

шений

71 359 430

Источник: Министерство Финансов Российской Федерации.

34 Источник: Министерство Финансов РФ

Как видно из представленных табл. 19 данных наибольшее число нару_

шений (83%) приходится на несоответствие критериям оценка качества

управления бюджетами субъектов. Из нарушений требований Бюджетного

Кодекса значительным является только превышение размеров оплаты труда

государственных гражданских служащих для субъектов РФ, получающих до_

тации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, размеров оплаты

труда, установленных для соответствующих категорий федеральных государ_

ственных служащих – 13% от общего числа нарушений.

Наиболее распространенные нарушения приходятся на качество управ_

ления бюджетами субъектов РФ:

– фактический уровень оплаты населением ЖКУ меньше 85% в 80 регионах –

19% нарушений;

– установленный уровень оплаты населением ЖКУ меньше 95% в 67 регио_

нах – 16% нарушений;

– отношение тарифа на электроэнергию для промышленности к тарифу для

населения (по региону) превышает 1,35 в 57 регионах – 13% нарушений.

В среднем регионы имели по 5 нарушений установленных требований.

Не имела нарушений только Республика Хакасия, остальные регионы имели

от одного до десяти нарушений. Возникает вопрос, как применить получен_

ные результаты? Следует ли из этого, что необходимо заменить всех губерна_

торов России, кроме губернатора Хакасии? Или же необходимо применять

какие_либо меры по исправлению ситуации в регионах, имеющих количество

нарушений, превышающее среднероссийский уровень? Очевидно, что при

отсутствии оценки степени нарушения того или иного критерия, оценки зна_

чимости этого критерия и неоднозначности выбора самих критериев оценки

предложенный Минфином порядок мониторинга финансового положения

субъектов РФ имеет низкую практическую применимость.

2. В конце 2005 г. Министерством финансов РФ была произведена срав_

нительная оценка 9 субъектов РФ за 2004 г. по 13 блокам:

1) Экономика.

2) Долговая нагрузка.

3) Соблюдение Бюджетного кодекса.

4) Управление расходными обязательствами.

5) Финансовая политика и взаимоотношения с нижестоящими бюджетами.

6) Реформа бюджетного процесса и управления расходами.

7) Бюджетирование ориентированное на результат.

8) Административная реформа.

9) Реформирование государственного сектора экономики.

10) Совершенствование системы инвестиций.

11) Создание условий для развития доходной базы.

12) Совершенствование долговой политики.

13) Совершенствование межбюджетных отношений.

Каждый блок включает в себя несколько показателей. Каждому показа_

телю присвоен определенный вес. Сумма весов всех показателей в одном

блоке, показывает значимость каждого блока.

Не вдаваясь в детальный анализ качества методики можно отметить

один системный недостаток практически любой методики, создаваемой фе_

деральным центром для оценки деятельности субфедеральных властей. За_

дача субфедеральных властей состоит в том, чтобы предоставить определен_

ный набор необходимых общественных благ за определенную цену в виде

налогов с целью максимизации общественной функции полезности граждан

данной территории. Все же методики, созданные федеральным центром,

вольно или невольно будут учитывать интересы федерального центра в ре_

гионах.

Так, наиболее важную роль в оценке субфедеральных властей феде_

ральным центром играют направления, выбранные как приоритетные самим

федеральным центром. Например, для федерального центра важна долговая

политика регионов, так как она влияет на общий объем государственного

долга и на стабильность региональных финансов, поэтому вес двух блоков,

связанных с долговой политикой, составляет 24%. Для федерального центра

важно, чтобы регион соблюдал требования Бюджетного кодекса, проводил

бюджетирование, ориентированное на результат, меньше зависел от феде_

ральной финансовой помощи и т.д., и вес бюджетной политики составляет

41%. Показатели, которые не относятся непосредственно к деятельности

Минфина России в региональном разрезе: экономический рост, занятость

населения, инвестиции и т.д. – либо отсутствуют в методике сравнительной

оценки, либо имеют в ней малый вес (блок экономика имеет вес 3%).

3. Третьей попыткой сформулировать критерии оценки деятельности гу_

бернаторов и методологию мониторинга соответствия этим критериям стали

предложения Рабочей группы полпреда президента в Южном федеральном

округе Дмитрия Козака, которая направила на экспертизу в президентскую

администрацию законопроект, содержащий четкие критерии оценки дея_

тельности губернаторов. Данный законопроект направлен на ужесточение

контроля за деятельностью губернаторов и предусматривает ограничение

полномочий глав «дотационных» регионов. Так, вместе с внесением бюджета

на рассмотрение местного парламента губернатор должен будет спрогнози_

ровать динамику развития региона по 30 критериям и в конце года предос_

тавлять отчет о проделанной работе. Исходя из этого, полпреды и президент

будут принимать решение о том, отстранить ли губернатора от должности или

оставить его на посту. Кроме того, если в течение двух лет бюджет региона

более чем на половину формируется за счет трансфертов из федерального

бюджета, то контроль за расходованием средств переходит от губернатора к

Федеральному казначейству. Если при тех же условиях доля трансфертов из

федерального бюджета составляет 80%, или если долги региона перед цен_

тром превышают 30 % собственных доходов, то предлагается ввести времен_

ную финансовую администрацию, как это де_факто реализуется в настоящее

время в Чечне. При этом губернаторы могут отказаться от введения внешнего

управления, но тогда они обязаны отказаться и от дотаций из центра. Кроме

того, губернаторам будет запрещено создание любых внебюджетных фондов,

которые сегодня являются легальной формой отъема денег у региональных

бизнесменов. Губернаторов будут оценивать по следующим критериям:

1. Годовой темп изменения валового регионального продукта. 2. Объем вало_

вого регионального продукта на одного жителя. 3. Уровень дотационности

регионального бюджета. 4. Объем инвестиций в основной капитал в расчете

на одного жителя. 5. Темп изменения объема поступления в федеральный

бюджет налогов и сборов в расчете на одного жителя региона. 6. Темп изме_

нения площадей земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте.

7. Темп изменения объема поступления доходов от использования имущест_

ва, находящегося в собственности региона. 8. Темп изменения протяженно_

сти автодорог общего пользования межмуниципального значения с твердым

покрытием. 9. Темп изменения доли убыточных государственных унитарных

предприятий, находящихся в собственности региона. 10. Отношение объема

просроченной задолженности бюджета региона к его объему доходов.

11. Темп изменения реальных денежных доходов жителей. 12. Соотношение

среднедушевых доходов жителей и прожиточного минимума. 13. Темп изме_

нения размера зарплаты бюджетников, финансируемых за счет средств ре_

гионального бюджета. 14. Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одно_

го жителя. 15. Уровень безработицы. 16. Количество созданных рабочих мест.

17. Снижение задолженности по зарплате. 18. Миграционный прирост

(убыль) населения. 19. Темп изменения объема продукции малых предпри_

ятий. 20. Оборот розничной торговли. 21. Темп изменения количества хозяй_

ственных обществ и товариществ, а также индивидуальных предпринимате_

лей. 22. Средняя продолжительность жизни. 23. Коэффициенты

рождаемости, смертности. 24. Величина естественного прироста (убыли) на_

селения. 25. Коэффициент младенческой смертности. 26. Средний срок пре_

бывания граждан в стационарных лечебно_профилактических учреждениях.

27. Соотношение численности граждан пожилого возраста, обеспеченных

всеми видами соцобслуживания на дому, и численности нуждающихся в та_

ком обслуживании. 28. Удельный вес детей в возрасте от 7 до 15 лет, обу_

чающихся в общеобразовательных учреждениях, в общей численности детей

данной возрастной категории. 29. Удельный вес учащихся в общеобразова_

тельных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего

профессионального образования, обучающихся во вторую смену. 30. Годо_

вой темп снижения преступлений в сфере госуправления, совершенных гос_

служащими региона.

Несмотря на довольно широкий перечень критериев оценки деятельно_

сти губернатора, эта методика также обладает определенным недостатками,

вытекающими из универсального подхода к регионам. Так, например, в ре_

гионе с низким уровнем преступлений в сфере госуправления довольно

трудно будет добиться высокого темпа снижения этого показателя. А воз_

можное незначительное повышение этого показателя также может быть со_

вершенно нерепрезентативным для принятия кадровых решений по руково_

дству этого региона. В благополучных по каким_либо показателям регионах

трудно добиться значительного улучшения этих показателей, скорее всего, они

будут колебаться вокруг определенного уровня, изменение которого требует

улучшения ситуации в целом по России. Согласно предлагаемым критериям

данные регионы могут несправедливо получить не самые высокие оценки.

Подытоживая все вышесказанное, можно сформулировать следующие

выводы:

1. Отмена выборов глав субъектов РФ поставила перед федеральным

центром трудно решаемую задачу формализовать процесс оценки деятель_

ности губернаторов.

2. Все созданные на настоящий момент методики не лишены опреде_

ленных недостатков. Общим для всех недостатком является то, что в методи_

ке описывается эталон поведения губернатора с точки зрения федерального

центра, а не с точки зрения граждан, проживающих на территории региона.

Насколько значимым является данный недостаток, покажет время.

3. Остается открытым вопрос можно ли применить даже идеально напи_

санную методику на практике, так как это связано с двумя трудноразреши_

мыми проблемами:

1) проблема информационного искажения. Губернатор имеет значительные

возможности по искажению информации, на основе которой его оценива_

ет федеральный центр. Возникает необходимость создания независимой

от глав субъектов РФ системы сбора информации о ситуации в регионах и

деятельности субфедеральных властей;

2) проблема политического выбора между лояльностью губернатора, его по_

литическим весом, с одной стороны, и степенью соответствия его дейст_

вий критериям федерального центра, с другой стороны. Неизбежно воз_

никает вопрос, если политически важный и/или лояльный федеральному

центру губернатор не впишется в критерии федерального центра, что бу_

дет делать федеральный центр? Будет менять свои критерии оценки, даст

региону дополнительные финансовые ресурсы, чтобы подтянуть его под

свои критерии, закроет глаза на данную ситуацию или, рискнув политиче_

ской стабильностью, отрешит губернатора от власти? Ответ на этот во_

прос в нынешней России наиболее сложен.

Объединение регионов. Еще одним значимым политическим итогом

2005 г., оказавшим влияние на межбюджетные отношения и субнациональные

финансы, стало усиление процесса объединения регионов. Вслед за объеди_

нением Коми_Пермяцкого автономного округа и Пермской области в 2003 г.

объединительные процессы в 2005 г. затронули Красноярский край, Таймыр_

ский и Эвенкийский автономные округа; Камчатскую область и Корякский ав_

тономный округ. Усилились также дискуссии по объединению других регио_

нов Российской Федерации.

Можно выделить несколько аргументов в пользу укрупнения регионов РФ:

1) объединение приведет к снижению экономической поляризации. На_

пример, объединение Красноярского края (бюджетная обеспеченность выше

среднероссийской) с двумя автономными округами, имеющими бюджетную

обеспеченность ниже среднеросийского уровня, приведет к появлению одно_

го региона с бюджетной обеспеченностью выше среднероссийского уровня.

Это позволит федеральному центру тратить сравнительно меньше ресурсов

на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и социально_

экономического развития регионов;

2) объединение регионов приведет к диверсификации региональной

экономики, что сделает региональные бюджеты более устойчивыми к внеш_

неэкономическим шокам. Увеличение устойчивости региональных бюджетов

и региональной экономики в целом позволит федеральному центру не тра_

тить финансовые ресурсы на стабилизацию региональных финансов, что

крайне важно в виду отсутствия в современной России эффективных транс_

фертных инструментов стабилизации региональных бюджетных доходов;

3) объединение регионов позволит отойти от нерационального админи_

стративно – территориального деления страны по национальному признаку.

Такое деление было вызвано национальной политикой в СССР и не преду_

сматривало создание самостоятельных субфедеральных органов власти,

способных наиболее эффективным образом удовлетворить потребности гра_

ждан данной территории в общественных товарах и услугах. Более того, де_

ление России по национальному признаку чрезвычайно опасно с точки зре_

ния политической стабильности;

4) более крупные административно_территориальные образования смо_

гут экономить на масштабах как минимум по управленческим расходам;

5) более крупные и богатые регионы, как правило, обеспечивают боль_

шую степень финансовой самостоятельности для местного самоуправле_

ния35. Во всяком случае, у них для этого больше возможностей, и они больше

заинтересованы в создании органов власти, максимально приближенных к

людям.

Однако в России объединение регионов может иметь волне очевидные

недостатки, связанные с тем, что процесс объединения регионов искусст_

венно стимулируется федеральным центром. Приведем несколько фактов,

35 См. Paying for Cities. The Search for Sustainable Municipal Revenues, Institute for Public Eco_

nomics. Western Studies in Economic Policy № 9, 2003.

доказывающих, что объединение регионов крайне желательно для федераль_

ного центра, и он готов оплачивать издержки этого процесса:

1. В 2005 г. Красноярский край получил 2,2 млрд дотаций на сбаланси_

рованность регионального бюджета. Притом, что никакого явного ухудшения

в финансовом положении края в 2005 г. отмечено не было;

2. В 2006 г. Красноярский край получит только 140 млн дотаций на сба_

лансированность, зато в статье 44 Закона о федеральном бюджете на 2006 г.

прописана дотация бюджету Красноярского края в сумме 2 млрд руб.

3. Было бы логично, выдавая определенные финансовые ресурсы Крас_

ноярскому краю для избежания возможной несбалансированности его бюд_

жета вследствие объединения с двумя автономными округами, прекратить

выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в

этих регионах.36 Однако этого не произошло в 2006 г. Таймырский и Эвенкий_

ский автономные округа получили соответственно 1,8 и 1,2 млрд руб. из

ФФПР.

4. В 2005 г. президентом были подписаны Указ № 1227 от 21.10.05 г. «О ме_

рах по социально_экономическому развитию Камчатской области и Корякско_

го автономного округа» и Указ № 412 от 12.04.05 г. «О мерах по социально_

экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано_

Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Со_

гласно этим указам планируется:

для Камчатской области и Корякского автономного округа:

– оказать государственную поддержку в строительстве теплоэлектроцен_

тралей малой мощности в с. Тиличики и пгт Палана (с вводом в эксплуата_

цию в 2006 г.), в с. Манилы, с. Тигиль и пос. Оссора (с вводом в эксплуата_

цию в 2008 г.), а также в формировании инфраструктуры для доставки

местных энергетических углей;

– оказать государственной поддержки в проведении неотложных работ по

восстановлению сетей электроснабжения в населенных пунктах Корякско_

го автономного округа;

– строительство автомобильной дороги Мильково – Ключи – Усть_Камчатск;

– строительство взлетно_посадочной полосы и аэропорта в пгт Палана;

– завершение реконструкции морского вокзала в г. Петропавловске_

Камчатском;

– обеспечение федерального государственного унитарного предприятия

«Корякское авиапредприятие» воздушными судами для организации авиа_

пассажирских перевозок в отдаленных труднодоступных местностях по

местным воздушным линиям;

36 Например, как уже писалось выше, в 2006 г. бюджетную обеспеченность Архангельской об_

ласти рассчитали вместе с Ненецким автономным округом, в результате финансирование об_

ласти из ФФПР в 2006 г. резко сократилось.

– оказать государственную поддержку в приобретении автотранспортных

средств повышенной проходимости для развития межпоселкового пасса_

жирского сообщения наземным транспортом;

– сейсмоусиление объектов социальной сферы Камчатской области;

– переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда;

для Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округо:

– оказать содействие в реализации в 2005–2009 гг. инвестиционного проек_

та по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения;

– оказать государственную поддержку в обеспечении начала эксплуатации

Богучанской ГЭС в 2010 г. и подготовки зоны затопления водохранилища.

– осуществить в 2005–2010 гг. комплекс мероприятий по развитию транс_

портной и социальной инфраструктуры Красноярского края, Таймырского

(Долгано_Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного ок_

руга, предусмотрев:

реконструкцию взлетно_посадочных полос аэропорта Емельяново (г.

Красноярск) с вводом в эксплуатацию в 2006 г. и аэропорта Хатанга

(пос. Хатанга) с вводом в эксплуатацию в 2007 г.;

строительство первой очереди транспортного обхода г. Красноярска с

мостовым переходом через р. Енисей с вводом в эксплуатацию в 2009 г.;

строительство первой очереди автомобильной дороги Канск – Абан –

Богучаны на участке 208 – 220_й километр с вводом в эксплуатацию в

2006 г.;

переселение в 2005–2010 гг. из районов Крайнего Севера и прирав_

ненных к ним местностей проживающих на территориях Таймырского

(Долгано_Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного

округа и Красноярского края граждан, жилищные субсидии которым

предоставляются в первую и вторую очередь.

Правительство Российской Федерации согласно данным указам должно

предусматривать в установленном порядке средства на финансирование пе_

речисленных мероприятий при формировании проектов федерального бюд_

жета на 2006 г. и последующие годы.

Основываясь на приведенных выше данных можно сделать вывод о том,

что федеральный центр активно вмешивается в процесс объединения регио_

нов. Это может привести к определенным неблагоприятным экономическим

эффектам. Желательным видится объединение регионов снизу, когда граж_

дане субъектов федерации решают, что власти единого административно_

территориального образования могут лучше удовлетворить их интересы и по_

требности. Когда же процесс объедения субсидируется федеральным цен_

тром возникает стремление к объединению ради объединения, чтобы при_

влечь финансовые ресурсы федерального центра.