Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

2.3.2. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей

В двух предыдущих ежегодных обзорах «Российская экономика. Тенден_

ции и перспективы» было отмечено, что объем финансовых ресурсов, рас_

пределяемых в виде финансовой помощи между бюджетами субъектов Рос_

сийской Федерации, в последние годы значительно превышает тот объем

финансирования, который был изначально предусмотрен законом о феде_

ральном бюджете на данный финансовый год и доведен до сведения регио_

нальных властей. Так, в 2003 г. выделение дополнительной финансовой по_

мощи регионам по различным каналам, по нашему мнению, производилось в

увязке со стремлением обеспечить благоприятные для федерального центра

результаты парламентских выборов в декабре 2003 г.

В 2005 г. подобная практика была продолжена. В течение года принима_

лись законодательные акты о внесении изменений и дополнений в закон о

федеральном бюджете22, направленные на распределение дополнительных

доходов федерального бюджета, в том числе и с целью увеличения расходов

по статьям финансовой помощи. На рис. 13 представлены данные, характе_

ризующие разницу между объемом финансовой помощи регионам, заложен_

ным в закон о федеральном бюджете, принятый парламентом и подписанный

президентом непосредственно перед началом финансового года, и объемом

финансовой помощи, зафиксированным законом о федеральном бюджете,

действовавшим на конец финансового года, т.е. с учетом изменений и допол_

нений, которые были внесены в данный закон в течение года.

2 3 9

2 5 8 2 7 4

3 7 9

2 4 9

3 4 8 3 4 7

4 4 6

0

5 0

1 0 0

1 5 0

2 0 0

2 5 0

3 0 0

3 5 0

4 0 0

4 5 0

5 0 0

2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5

млрд. руб.

П р е д у с м о т р е н о з а к о н о м о ф е д е р а л ь н о м б ю д ж е т е , п р и н я т ы м п е р е д н а ч а л о м

ф и н а н с о в о г о г о д а

П р е д у с м о т р е н о з а к о н о м о ф е д е р а л ь н о м б ю д ж е т е , п р и н я т ы м п е р е д о к о н ч а н и е м

ф и н а н с о в о г о г о д а

Источник: Законы о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004, 2005 гг. в различных

редакциях.

Рис. 13. Превышение финансовой помощи регионам, предусмотренной

законом о бюджете, принятым перед окончанием финансового года,

по сравнению с предусмотренной законом о федеральном бюджете,

принятым перед началом финансового года

Из представленных на рис. 13 данных видно, что в 2003–2005 гг. увели_

чение объема финансовых ресурсов, распределяемых дополнительно к пре_

дусмотренному в первоначальном варианте закона о федеральном бюджете

объему, достигло значительных величин. Если закон о федеральном бюджете

на 2002 г. в конце 2002 г. предусматривал для распределения между бюдже_

тами субъектов Федерации лишь на 4,2% больше средств, чем было заявлено

перед началом финансового года, то по итогам 2003 г. этот показатель достиг

22 См. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном

бюджете на 2005 год”», принятый Государственной Думой 17 июня 2005 г.; Федеральный за_

кон «О внесении изменений в Федеральный закон “О Федеральном бюджете на 2005 год”»

№ 141 ФЗ от 4.11.2005 г.

34,8%, в 2004 г. – 26,7%, а в 2005 г. – 17,7% по отношению к сумме, преду_

смотренной законом о бюджете.

Подобное явление может иметь несколько причин. Некоторые из них ха_

рактерны для всего периода 2003–2005 гг., другие причины носят эпизодиче_

ский характер.

К универсальным причинам появления мягких бюджетных ограничений

можно отнести следующие особенности экономической и политической си_

туации в России:

1) недостаточно качественное финансовое планирование, когда в начале

года не были оценены в полной мере как показатели доходов федерального

бюджета, так и потребности регионов в финансовых ресурсах;

2) в силу «корпоративности» российского федерализма федеральный

центр несет значительное бремя политической ответственности за социаль_

но_экономическое состояние отдельных регионов. Поэтому федеральные

власти сознательно оставляли в своем распоряжении значительный объем

финансовых ресурсов с целью их распределения в течение финансового года

между теми регионами, которые по экономическим и/или политическим при_

чинам нуждаются в дополнительном финансировании;

3) планирование доходных и расходных показателей федерального бюд_

жета осуществлялось исходя из консервативного прогноза внешнеэкономи_

ческой конъюнктуры, а благоприятное развитие событий на мировых сырье_

вых рынках приводит к получению большого объема дополнительных

доходов, часть из которых распределяется между регионами в виде финан_

совой помощи.

Наряду с этими причинами можно выделить ряд эпизодических факто_

ров, обусловивших значительное превышение фактически осуществленного

объема финансовой помощи от запланированного в конце 2004 г. Чтобы про_

анализировать эти причины, необходимо выявить основные источники пре_

вышения фактического объема межбюджетных трансфертов над запланиро_

ванным. В 2005 г. вышеозначенное превышение составило 66,9 млрд рублей.

На рис. 14 представлен вклад различных видов финансовой помощи в пре_

вышение объема межбюджетных трансфертов регионам на конец 2005 г. над

аналогичным показателем в начале 2005 г.

Из представленных на рис. 14 данных видно, что:

почти половина незапланированной в начале года финансовой помощи

приходится на дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансиро_

ванности бюджетов субъектов Российской Федерации;

19% приходится на дотации субъектам РФ на возмещение убытков от со_

держания объектов жилищно_коммунального хозяйства и социально_

культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправле_

ния;

5% – на дотации на реализацию мероприятий федеральной целевой про_

граммы «Социально_экономическое развитие Республики Татарстан до

2006 года»;

4% – на Фонд компенсаций (дополнительные средства были выделены ре_

гионам на выполнения федеральных полномочий по государственной ре_

гистрации актов гражданского состояния);

3% – на Фонд софинансирования социальных расходов (превышение фак_

тических объемов финансирования над запланированными в начале года

произошло из_за неверной оценки необходимого объема субсидий граж_

данам на оплату жилья).

Источник. Федеральный закон №173_ФЗ от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на

2005 год» и Федеральный закон №141_ФЗ от 4 ноября 2005 г. «О внесении изменений в Фе_

деральный закон «”О Федеральном бюджете на 2005 год”».

Рис. 14. Вклад различных видов финансовой помощи в превышение объема

межбюджетных трансфертов регионам на конец 2005 г. над аналогичным

показателем в начале 2005 г.

С помощью этих финансовых механизмов в 2005 г. было перечислено

более 80% всех незапланированных в начале года межбюджетных трансфер_

тов.

Основными причинами перечисления дополнительных межбюджетных

трансфертов в 2005 г. стали:

1) ликвидация необеспеченных федеральных мандатов (получившее на_

звание «монетизация льгот»), часть бремени по которой легла на региональ_

ные бюджеты. Так как процесс подготовки реформы на федеральном уровне

не был согласован с бюджетным процессом на местах, возникла необходи_

мость увеличения объема расходов субнациональных властей. Большинство

регионов к такому увеличению оказались не готовы. В результате возникла

социальная напряженность, которую федеральный центр вынужден был снять

за счет увеличения межбюджетных трансфертов. Именно этим вызван резкий

рост дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюд_

жетов субъектов РФ.

2) несогласованность административной реформы с бюджетным про_

цессом привела к тому, что согласно разграничению федеральной, регио_

нальной и муниципальной собственности ряд объектов ЖКХ и социально_

культурной сферы был передан региональным властям и органам местного

самоуправления без финансового обеспечения. Так как порядок передачи

собственности в законодательстве прописан нечетко, на практике регионы и

муниципалитеты зачастую отказываются принимать передаваемое им иму_

щество, в результате чего возникают определенные социальные проблемы,

так как передаваемым имуществом оказываются колледжи, школы, детские

сады, ведомственные жилые фонды и т.д. Для снятия социальной напряжен_

ности федеральный центр был вынужден перечислить регионам незаплани_

рованные ранее дотации на возмещение убытков от содержания объектов

жилищно_коммунального хозяйства и социально_культурной сферы, пере_

данных в ведение органов местного самоуправления;

3) третьей причиной мягких бюджетных ограничений в 2005 г. стали чис_

то политические причины. Так, увеличение объема дотации на реализацию

мероприятий федеральной целевой программы «Социально_экономическое

развитие Республики Татарстан до 2006 года», скорее всего, связано с

празднованием тысячелетия Казани и особым статусом данного региона.

Независимо от причин сложившаяся ситуация оказывает самое негатив_

ное влияние на стимулы региональных властей к проведению эффективной

бюджетной политики. Ситуация, при которой федеральные власти при рас_

пределении финансовых ресурсов не придерживаются заранее заявленных

принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, в которых на_

блюдаются финансовые трудности или, как в случае с Татарстаном, в случае

неравного подхода к различным регионам, в литературе получила название

мягких бюджетных ограничений. Как показывает мировой опыт, мягкие бюд_

жетные ограничения субнациональных властей приводят к возникновению

целого ряда негативных экономических эффектов – как превышение эффек_

тивного уровня бюджетных расходов, так и эффекты более общего характера

(создание препятствий для роста частных инвестиций и рост неэффективных

инвестиционных проектов повышенного риска).

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти

имеют основания обоснованно ожидать получения дополнительной финансо_

вой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, могут

наблюдаться несколько видов негативных эффектов. Во_первых, региональ_

ные власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении

как бюджетных программ, так и заимствований. Во_вторых, вероятность по_

лучения дополнительного финансирования позволяет региональным властям

принимать на себя дополнительные обязательства в виде кредиторской за_

долженности, а также не предпринимать меры по повышению эффективности

бюджетных расходов в регионе. В_третьих, зная, на основании опыта пред_

шествующих лет, примерный перечень показателей, на основании которых

федеральные власти будут распределять между регионами дополнительную

финансовую помощь, региональные власти могут оказывать влияние на зна_

чение соответствующих индикаторов (например, уровень кредиторской за_

долженности в регионе, уровень задолженности по заработной плате в бюд_

жетном секторе, уровень задолженности бюджетных учреждений по

коммунальным платежам и т.д.). В результате на первый взгляд благоприят_

ное для населения регионов – получателей финансовой помощи решение о

предоставлении дополнительной финансовой помощи может привести к по_

следствиям, имеющим негативный эффект не только для жителей конкретных

регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных фи_

нансов). При этом вероятность наступления таких эффектов возрастает, если

получение дополнительной финансовой помощи наблюдается периодически.

Фактором, способствующим наличию мягких бюджетных ограничений у

российских региональных властей, служит не только увеличение общего объ_

ема финансовой помощи, предусмотренной законом о федеральном бюдже_

те. Продолжает оставаться высоким объем финансовых ресурсов, объявлен_

ный уже перед началом финансового года, однако полномочия по принятию

решений о конкретной методике их распределения делегируются правитель_

ству, которое принимает подобные решения в течение финансового года. В

результате региональные власти не располагают информацией о том, каким

образом будут распределяться те или иные средства, что создает стимулы

для возникновения мягких бюджетных ограничений, а также для стремления

региональных властей к получению дополнительной финансовой помощи.

Так, в 2005 г. более 26% средств, направляемых на дотации для сба_

лансированности региональных бюджетов, не было распределено между

регионами законом о федеральном бюджете: дотации бюджетам субъек_

тов Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности

бюджетов субъектов РФ в сумме 38,417 млрд руб. распределялись соглас_

но приложению 16 к закону о федеральном бюджете, а порядок распреде_

ления и размеры дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по

обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Фе_

дерации в сумме13,639 млрд руб. определялись правительством Россий_

ской Федерации.

Создание таких резервов, порядок использования которых четко не оп_

ределен в начале финансового года, может оказать негативное воздействие и

на фискальное поведение региональных властей (в виде попытки получить

еще не распределенные финансовые ресурсы центра вместо того, чтобы оп_

тимизировать собственные финансовые ресурсы), и на контроль за распре_

делением и использованием данных средств.

Такая же практика сохраняется и в 2006 г. Как видно из представленных

на рис. 15 данных, доля и объем дотаций на сбалансированность региональ_

ных бюджетов, порядок распределения которых определяется правительст_

вом, значительны и в 2004–2006 гг. Доля этих средств составляет примерно

1/4 общего объема дотаций на поддержание сбалансированности региональ_

ных бюджетов. Особенно негативно развивалась ситуация в 2005 г., так как

фактически по усмотрению правительства было распределено не 24–26%, а

72%. Так как в начале года в законе о бюджете согласно заранее известной

методике было прописано распределение всего лишь 14,5 млрд руб., т.е.

28% от общего объема дотаций на стабилизацию региональных бюджетов,

прописанных в законе о федеральном бюджете на конец 2005 г. Остальной

объем финансирования был спланирован и осуществлен Правительством уже

в течение 2005 г. Кроме того, если в 2004 г. объем дотаций на поддержку мер

по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Фе_

дерации не изменялся в течение года, то 2005 г. были приняты решения, су_

щественно увеличившие объем финансирования.

80%

74%

75% 74% 24%

25% 26% 20%

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2004 начало 2005 конец 2005 2006

млрд руб.

порядок распределения дотаций закреплен в законе о бюджете

порядок распределения дотаций определяется Правительством РФ

Рис. 15. Динамика объема и доли дотаций на стабилизацию региональных

бюджетов, распределяемых исходя из методики распределения данных

средств и по усмотрению правительства (млрд руб.)

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации

на поддержку мер по обеспечению сбалансированности

бюджетов субъектов Федерации

Так как дотации бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспече_

нию сбалансированности бюджетов субъектов РФ стали в 2005 г. важнейшим

«механизмом гибкости» федерального бюджета в части межбюджетных

трансфертов, целесообразно подробнее описать действие данного инстру_

мента финансовой помощи регионам на фискальное поведение субнацио_

нальных властей.

Методика распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Фе_

дерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

субъектов Российской Федерации была утверждена постановлением Прави_

тельства от 4 ноября 2004 г. Согласно данной методике дотации бюджетам

субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюд_

жетов субъектов РФ (далее – Дотации) распределяются в три этапа.

На первом этапе Дотации распределяются с целью частичной компенса_

ции снижения объема средств Федерального фонда финансовой поддержки

субъектов Российской Федерации по следующей формуле:

Д1i = Д1РФ * Сi / СРФ,

где Д1i – размер Дотации субъекту Российской Федерации, распределяемой

на первом этапе;

Д1РФ – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распре_

деляемых на первом этапе (размер Дотаций, распределяемых на первом эта_

пе, составлял 20% от первоначально запланированного объема Дотаций,

распределяемого по данной методике23 или 2 млрд руб.);

Сi – разница между объемом средств, предоставляемых субъекту Рос_

сийской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъек_

тов Российской Федерации, утвержденным Федеральным законом «О феде_

ральном бюджете на 2004 год», и объемом средств, предусмотренных

субъекту Российской Федерации из Федерального фонда финансовой под_

держки субъектов Российской Федерации, определенным на 2005 г. (в расче_

те участвуют только положительные величины);

СРФ – разница между объемом средств, предоставляемых всем субъек_

там Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки

субъектов Российской Федерации, утвержденным Федеральным законом

«О федеральном бюджете на 2004 год», и объемом средств, предусмотрен_

ных всем субъектам Российской Федерации из Федерального фонда финан_

совой поддержки субъектов Российской Федерации, определенным на 2005 г.

(в расчете участвуют только положительные величины).

23 Напомним, что часть дотаций субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансиро_

ванности бюджетов субъектов РФ выделяется по решению Правительства, а не по заранее

утвержденной методике

При этом право на получение Дотации, распределяемой на первом эта_

пе, получают только субъекты Российской Федерации, для которых выполня_

ется два условия:

1) доля снижения объема дотаций из ФФПР для данного региона в доходах

консолидированного бюджета субъекта РФ24 за 8 месяцев 2004 г. превы_

сила 3%;

2) доля дотаций из ФФПР в доходах консолидированного бюджета субъекта

РФ в расчете за 8 месяцев 2004 г. ПР превысила 10%.

Первому критерию соответствовало 14 регионов25; из них только Астра_

ханская и Томская области не соответствовали 2_ому критерию и соответст_

венно дотаций на первом этапе не получили.

Таким образом, дотации на сбалансированность региональных бюдже_

тов, выделяемые на первом этапе частично дублируют дотации из ФФПР.

Однако в отличие от последних выделение дотаций на сбалансированность

региональных бюджетов основывается на фактических данных о консолиди_

рованных доходах бюджетов субъектов РФ, что снижает стимулы региональ_

ных властей по применению собственных фискальных усилий для баланси_

ровки бюджетов. Отчасти гипотезу о дублировании дотаций на

сбалансированность региональных бюджетов и дотаций из ФФПР можно под_

твердить следующими соображениями:

Две области (Астраханская и Томская), которые не получили дотации на

сбалансированность несмотря на «значительное» в рамках методики сниже_

ние дотаций из ФФПР, имели высокий уровень бюджетной обеспеченности –

123% и 89% соответственно (причем в 2006 г. расчетная бюджетная обеспе_

ченность Томской области выросла до 107%). Остальные регионы имели низ_

кий уровень бюджетной обеспеченности – в среднем 58%. Существует опре_

деленная зависимость размера дотаций на сбалансированность от

бюджетной обеспеченности, которая показана на рис. 16.

Из представленных на рис. 16 данных видно, что существует определен_

ная отрицательная зависимость между размером душевой дотации на сба_

лансированность бюджетов субъектов РФ, выделяемой на первом этапе, с

учетом индекса бюджетных расходов, и бюджетной обеспеченностью регио_

на. По нашим расчетам коэффициент корреляции между этими двумя показа_

телями составляет – 40,2%, и он мог бы быть значительнее, если бы при вы_

делении дотаций на сбалансированность бюджетов субъектов РФ

использовались бы не фактические данные о доходах региона, а расчетный

налоговый потенциал. В этом случае коэффициент корреляции составлял бы –

90,1%. Следовательно, дотации на сбалансированность региональных бюд_

24 Без учета средств Фонда компенсаций, субвенций на реализацию программ развития горо_

дов как наукоградов Российской Федерации, субвенции бюджету города Москвы на выполне_

ние федеральных полномочий по сбору и утилизации радиоактивных отходов в Центральном

регионе и авансовых перечислений.

25 Калужская, Смоленская, Томская, Астраханская, Читинская и Сахалинская области, Респуб_

лики Калмыкия, Северная Осетия–Алания и Бурятия, Хабаровский край, Агинский Бурятский,

Корякский и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область.

жетов, выделяемые на первом этапе неудачно дублируют дотации из ФФПР,

создавая негативные фискальные стимулы для региональных властей.

Рис. 16. Зависимость дотаций на сбалансированность бюджетов

субъектов РФ, выделяемых на первом этапе, от бюджетной

обеспеченности субъектов РФ

На втором этапе 3 млрд руб. Дотаций распределяются с целью частич_

ной компенсации снижения доходов и увеличения расходов бюджетов субъ_

ектов Российской Федерации в связи с частичной централизацией налога на

добычу полезных ископаемых в виде нефти и газового конденсата, централи_

зации водного налога и централизацией 1,5 пункта ставки налога на прибыль

в федеральном бюджете и по следующей формуле:

Д2i = Д2РФ * (O1i+O2i+O3i – Нi )/ (О1РФ+О2РФ+ О3РФ – НРФ),

где Д2i – размер Дотации i_ому субъекту Российской Федерации, распреде_

ляемой на втором этапе;

Д2РФ – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распре_

деляемых на втором этапе;

O1i – размер централизации 9,4% налога на добычу полезных ископае_

мых в виде нефти и газового конденсата для i_го субъекта Российской Феде_

рации;

О2i – размер централизации водного налога для i&го субъекта Россий_

ской Федерации;

О3i – размер централизации 1,5 пункта ставки налога на прибыль в фе_

деральном бюджете для i_го субъекта Российской Федерации;

Нi – размер экономии расходов в связи со снижением ставки единого со_

циального налога для i_го субъекта Российской Федерации;

О1РФ, О2РФ, О3РФ – суммарный размер централизации налога на добычу

полезных ископаемых в виде нефти и газового конденсата, централизации

водного налога и централизации 1,5 пункта ставки налога на прибыль в феде_

ральном бюджете по всем субъектам Российской Федерации;

НРФ – суммарный размер экономии расходов в связи со снижением став_

ки единого социального налога по всем субъектам Российской Федерации.

Право на получение Дотации, распределяемой на втором этапе, получа_

ют только субъекты Российской Федерации, для которых уровень расчетной

бюджетной обеспеченности после распределения ФФПР на 2005 г. меньше

110%.

Для 44 субъектов экономия расходов в связи со снижением ставки ЕСН

превысила потери от централизации вышеназванных налогов, следовательно

дотации на сбалансированность бюджетов субъектов РФ на втором этапе эти

регионы не получили. Из оставшихся 45 регионов, для которых отрицатель_

ный бюджетный эффект от централизации налогов превысил экономию от

снижения ЕСН, 14 субъектов РФ не получили дотации на сбалансированность

региональных бюджетов из_за того, что их уровень бюджетной обеспеченно_

сти превысил 110%26. Таким образом, на втором этапе дотации на сбаланси_

рованность бюджетов получил 31 субъект РФ. Причем, общая сумма негатив_

ных изменений в сбалансированности по этим регионам составила более

11,7 млрд руб. Следовательно, благодаря дотациям на втором этапе было

устранено лишь 25,6% несбалансированности региональных бюджетов, вы_

званной изменениями в налоговом законодательстве.

Возникает вопрос, какого эффекта хотел добиться федеральный центр,

выделяя именно такой объем средств по вышеописанной формуле. Очевид_

но, что федеральный центр не ставил перед собой задачу 100% компенсации

всех выпадающих доходов, так как в этом случае был бы выделен значительно

больший объем средств без привязки к бюджетной обеспеченности. Если же

федеральный центр преследовал цель выравнивания уровня бюджетной

обеспеченности субъектов РФ, то непонятно, зачем предоставлять дотации

регионам с бюджетной обеспеченностью выше среднероссийского уровня27.

Эти высокообеспеченные регионы получили 33% от выделенных на втором

этапе дотаций на бюджетную сбалансированность.

Для подтверждения гипотезы об отсутствии выравнивающего эффекта у

дотаций на сбалансированность региональных бюджетов, выделяемых на

26 Липецкая область, Москва, Республика Коми, Вологодская область, Мурманская область,

Санкт_Петербург, Ненецкий автономный округ, Республика Татарстан, Пермская область,

Самарская область, Тюменская область, Ханты_Мансийский автономный округ, Ямало_

Ненецкий автономный округ, Красноярский край.

27 Ярославская область, Ленинградская область, Республика Башкортостан, Удмуртская Рес_

публика, Оренбургская область, Свердловская область в 2005 г. не получали дотаций на вы_

равнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФПР, но получали дотации на стабилиза_

цию бюджетов субъектов РФ.

втором этапе, на рис. 17 показана зависимость дотаций на сбалансирован_

ность бюджетов субъектов РФ, выделяемых на втором этапе, от бюджетной

обеспеченности субъектов РФ.

0%

500%

1000%

1500%

2000%

2500%

3000%

3500%

4000%

4500%

Агинский Бурятский АО

Таймырский АО

Эвенкийский АО

Чукотский АО

Калмыкия

Мордовия

Ставропольский край

Омская обл.

Ростовская обл.

Архангельская обл.

Костромская обл.

Тверская обл.

Хакасия

Саратовская обл.

Краснодарский край

Иркутская область

Волгоградская обл.

Белгородская обл.

Калининградская обл.

49 - Мурманская область

Кемеровская обл.

Сахалинская обл.

Томская обл.

Московская обл.

Нижегородская обл.

Челябинская обл.

Свердловская обл.

Башкортостан

Удмуртия

Ленинградская обл.

Ярославская обл.

Оренбургская обл.

Красноярский край

Республика Коми

Липецкая обл.

Вологодская обл.

Самарская обл.

Тюменская обл.

СПб.

Пермская обл.

Татарстан

Москва

Ненецкий АО

Ямало-Ненецкий АО

Ханты-Манс. АО

Бюджетная обеспеченность в 2005 г.

Отношение объема душевой дотации на сбалансированность бюджетов субъектов РФ к среднему уровню в регион

получающих данный вид финансовой помощи, с учетом индекса бюджетных расходов

Рис. 17. Зависимость дотаций на сбалансированность бюджетов

субъектов РФ, выделяемых на втором этапе, от бюджетной

обеспеченности субъектов РФ

Из представленных на рис. 17 данных видно, что не существует значимой

отрицательной зависимости между размером душевой дотации на сбаланси_

рованность бюджетов субъектов РФ с учетом индекса бюджетных расходов и

бюджетной обеспеченностью региона. По нашим расчетам коэффициент кор_

реляции между этими двумя показателями составляет – 17,2%.

На третьем этапе Дотации в размере 5 млрд руб. распределяются с це_

лью частичной компенсации передачи основных полномочий по предостав_

лению дошкольного образования, общего образования, начального профес_

сионального и среднего профессионального образования по следующей

формуле:

Д3i = Д3РФ * Нi / НРФ,

где Д3i – размер Дотации субъекту Российской Федерации, распределяемой

на втором этапе;

Д3РФ – размер Дотаций всем субъектам Российской Федерации, распре_

деляемых на третьем этапе;

Нi – размер увеличения расходов бюджета субъекта Российской Феде_

рации в связи с передачей основных полномочий по предоставлению дошко_

льного образования, общего образования, начального профессионального и

среднего профессионального образования;

НРФ – размер увеличения расходов бюджетов всех субъектов Российской

Федерации в связи с передачей основных полномочий по предоставлению

дошкольного образования, общего образования, начального профессио_

нального и среднего профессионального образования.

При этом право на получение Дотации, распределяемой на втором эта_

пе, получают только субъекты Российской Федерации, для которых уровень

расчетной бюджетной обеспеченности после распределения ФФПР на

2005 г. меньше 110%.

Отличительной чертой всей трех этапов распределения дотаций на сба_

лансированность бюджетов субъектов РФ является попытка смешения ком_

пенсационных и выравнивающих свойств межбюджетных трансфертов. Уста_

новление нескольких целей для одной формы межбюджетной поддержки

может привести к тому, что ни одна из них не будет эффективно достигнута,

как и происходит в данном случае. В результате, с одной стороны, не обеспе_

чивается полная компенсация снижения доходов и роста расходов регио_

нальных бюджетов, а с другой стороны, возникают негативные фискальные

стимулы для региональных властей, так как методика во многом основывает_

ся не на расчетных, а на отчетных показателях.

Недостаточность компенсационных механизмов, заложенных в методику

распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на под_

держку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Рос_

сийской Федерации по сути привела к необходимости широкомасштабного

пересмотра общего объема дотаций на сбалансированность бюджетов субъ_

ектов РФ в сторону их повышения.

В табл. 16 представлены данные о степени компенсации несбалансиро_

ванности бюджетов субъектов РФ за счет выделения дотаций на поддержку

мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской

Федерации.

Как уже было сказано выше, дотации бюджетам субъектов Российской

Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюдже_

тов субъектов Российской Федерации стали главным источником мягких

бюджетных ограничений в 2005 г. Вместо 10 млрд руб., предусмотренных Ме_

тодикой распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федера_

ции на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъ_

ектов Российской Федерации на 2005 г. или 19,5 млрд руб., заложенных в

закон о бюджете на 2005 г., было выделено свыше 52 млрд руб.

Таблица 16

Компенсация несбалансированности бюджетов субъектов

РФ за счет выделения дотаций на поддержку мер по обеспечению

сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Факторы, приводящие к несбалансиро_

ванности бюджетов субъектов РФ в

2005 г., предусмотренные в Методике

Предусмотрено дота_

ций согласно методике

в начале года

Всего измене_

ний в сбаланси_

рованности

(млрд руб.) млрд

рублей

в % от изме_

нения в сба_

лансирован_

ности

1. Снижения объема средств Федерального

фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации

5,53 2,0 37,7

2. Снижения доходов и увеличения расходов

бюджетов субъектов Российской Федера_

ции в связи с частичной централизацией

налога на добычу полезных ископаемых в

виде нефти и газового конденсата, центра_

лизации водного налога и централизацией

1,5 пункта ставки налога на прибыль в фе_

деральном бюджете

11,72 3,0 25,6

3. Передача субъектам РФ основных полно_

мочий по предоставлению дошкольного об_

разования, общего образования, начально_

го профессионального и среднего

профессионального образования

21,33 5,0 23,4

Итого 38,58 10 25,9

Источник: Министерство Финансов РФ.

Условно можно разделить дотации на поддержку мер по обеспечению

сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 4 кате_

гории по степени деструктивности воздействия на фискальное поведение

субнациональных властей. В основу такого деления положены два фактора –

когда было принято решение о выделении дотаций (в начале финансового го_

да или уже по мере исполнения бюджета) и на какой основе происходило вы_

деление этих средств (на основе решения правительства или исходя из зара_

нее утвержденной методики) (табл. 17).

Как видно из представленных в табл. 17 данных дотации на поддержку

мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, выделен_

ные субъектам РФ в 2005 г. можно разделить на 4 категории:

1) категория А1. Данная категория дотаций – это в основном дотации, выде_

ляемые согласно Методике, и их негативное влияние на фискальное пове_

дение субнациональных властей было описано выше;

2) категория А2. В дополнении к негативным эффектам, присущим дотациям

вида А1, данный вид финансовой помощи порождает у субфедеральных

властей желание решить все возникающие проблемы за счет средств фе_

дерального бюджета, а не за счет собственных фискальных усилий, так как

объем этих дотаций изначально не определен;

3) категория Б1. Данный вид дотаций без заранее понятной процедуры рас_

пределения вызывает, с одной стороны, желание субъектов РФ получить

данные финансовые ресурсы, а, с другой стороны, федеральное прави_

тельство получает возможность самостоятельного перераспределения

средств в течение финансового года, что также может включать негатив_

ные последствия: политический торг, лоббирование региональных и лич_

ных интересов;

4) самой «вредной» по воздействию на фискальное поведение субфедераль_

ных властей является категория дотаций Б2. В данном случае объем дота_

ций и процедура их распределения неизвестны заранее и являются пред_

метом политического торга.

Таблица 17

Классификация дотаций на поддержку мер по обеспечению сба_

лансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, выде_

ленных субъектам РФ в 2005

Порядок распределения

дотаций закреплен в бюд_

жете 2005 г.

(А)

Порядок распределения

дотаций определяется

правительством

(Б)

Предусмотрено законом о

бюджете, принятым перед

началом 2005 финансового

года

(1)

14,5 млрд руб. 5,0 млрд руб.

Дополнительные дотации,

предусмотренные законом о

бюджете, принятым перед

окончанием 2005 финансо_

вого года

(2)

23,9 млрд руб. 8,6 млрд руб.

В итоге в конце 2005 г. законодательно закреплено распределение

38,4 млрд руб. дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированно_

сти бюджетов субъектов РФ в 2005 г.28. Данный вид финансовой помощи по_

лучили почти все субъекты РФ. Исключением стали лишь 7 регионов с высо_

кой бюджетной обеспеченностью: Липецкая, Самарская и Тюменская

области, г. Cанкт_Петербург, Ненецкий, Ханты_Мансийский и Ямало_

Ненецкий автономные округа. Однако никакой значимой зависимости между

уровнем бюджетной обеспеченности и размером дотаций на сбалансирован_

ность бюджетов субъектов РФ выявить не удалось. Так, 13 регионов, имею_

щих бюджетную обеспеченность выше среднероссийского уровня, получили

дотации на сбалансированность региональных бюджетов. Даже Москва с

28 См. Приложение 16 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2005 год» (в ре_

дакции Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном

бюджете на 2005 год"» №141_ФЗ от 4 ноября 2005 года.)

бюджетной обеспеченностью в 2,2 раза выше среднероссийской получила

115 млн руб. дотаций.

Однако если разбить регионы на три группы на основе их бюджетной

обеспеченности:

1) с бюджетной обеспеченностью выше среднероссийского уровня (эти ре_

гионы не получают дотаций из ФФПР);

2) с бюджетной обеспеченностью 60–100% (эти регионы получают дотации

из ФФПР только на втором этапе выравнивания);

3) с бюджетной обеспеченностью ниже 60% (эти регионы получают дотации

из ФФПР и на первом, и на втором этапах выравнивания),

то можно выявить определенную зависимость между уровнем бюджетной

обеспеченности и размером дотаций на сбалансированность бюджетов

субъектов РФ (см. табл. 18).

Таблица 18

Группировка регионов, получающих дотаций на поддержку мер

по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ,

в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности

Уровень бюджетной

обеспеченности

Количество регионов,

получающих дотации

на сбалансирован_

ность бюджетов

субъектов РФ

Доля дотаций на под_

держку мер по обес_

печению сбалансиро_

ванности бюджетов

субъектов РФ, выде_

ленных данной группе

регионов в общем

объеме дотаций на

сбалансированность

бюджетов субъектов

РФ

Среднедушевая до_

тация на поддержку

мер по обеспечению

сбалансированности

бюджетов субъектов

РФ (руб.)

Более 100% 13 25,3% 271,5

60–100% 25 29,7% 235,3

Менее 60% 43 45,0% 402,8

Из представленных в табл. 18 данных видно, что среднедушевая дотация

в регионах с низкой бюджетной обеспеченностью в 1,5–1,7 раза превышает

соответствующий показатель в остальных регионах РФ. Сравнительно высо_

кий уровень дотаций, приходящийся на высокообеспеченные регионы, ско_

рее всего, вызван чисто политическими причинами. Так, выделение почти 6%

данных дотаций Красноярскому краю, видимо, вызвано желанием федераль_

ного центра поддержать объединение Красноярского края с Таймырским и

Эвенкийским автономными округами. Если исключить из распределения до_

таций на сбалансированность бюджетов субъектов РФ политический компо_

нент, то произойдет значительное перераспределение средств в пользу ре_

гионов с низкой бюджетной обеспеченностью. Следовательно, возникает

вопрос, нужны ли вообще дотации на поддержку мер по обеспечению сба_

лансированности бюджетов субъектов РФ? Этот вопрос является крайне ак_

туальным для современной системы межбюджетных трансфертов, так как, с

одной стороны, данный вид финансовой помощи обладает рядом свойств,

дестимулирующих фискальное поведение региональных и федеральных вла_

стей, а, с другой стороны, – становится все более значимым в структуре меж_

бюджетных трансфертов. Доказательством последнего тезиса может служить

не только резкий рост объема дотаций на сбалансированность в течение

2005 г., но и то, что роль этого вида финансовой помощи регионам в Концеп_

ции и методике формирования межбюджетных отношений Российской Феде_

рации и субъектов Российской Федерации на 2006 г. и на среднесрочную

перспективу становится все более значимой.

Согласно данной Концепции в 2006 г. предусматривается реализация

Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131_ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая

потребует дополнительных средств субъектов Российской Федерации на

обеспечение межбюджетного выравнивания муниципальных образований,

выполнение ими возложенных обязательств. В этой связи объем дотации на

поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов

Российской Федерации в 2006 г. возрастет по сравнению с 2005 г. в 2,8 раза29

и составит 55319,7 млн руб. Распределение средств будет производиться с

учетом реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131_ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе_

дерации» и изменения налогового законодательства, приводящего к сниже_

нию налоговой базы бюджетов субъектов Российской Федерации. И хотя ре_

форма местного самоуправления продлена (отложена) до 2009 г., а объем

дотаций на сбалансированность бюджетов субъектов РФ в 2006 г. составит

около 25 млрд руб., а Концепция была пересмотрена, возникает серьезная

опасность, что все последующие резкие увеличения вертикального бюджет_

ного дисбаланса федеральный центр будет «погашать» с помощью такого не_

эффективного финансового инструмента, как дотации на поддержку мер по

обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.