Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.11.5. Этап регионализации и компромиссов

После принятия поправок в законодательство о местном самоуправле_

нии у региональных властей появился достаточно широкий набор возможных

политик в отношении вновь созданных муниципальных образований. Можно

выделить несколько базовых моделей, по_разному решающих вопросы пол_

номочий и финансирования муниципальных образований:

1. Вновь образованные поселения выполняют весь перечень вопросов мест_

ного значения, предусмотренных Законом № 131_ФЗ, формируют и ис_

полняют собственные бюджеты.

2. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений пере_

дается на уровень муниципальных районов, однако при этом поселения

имеют собственные бюджеты.

3. Часть вопросов местного значения вновь образованных поселений пере_

дается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по

смете.

4. Практически все вопросы местного значения вновь образованных поселе_

ний передаются на уровень муниципальных районов, поселения финанси_

руются по смете.

5. Внутри одного региона применяются различные модели для разных групп

вновь созданных поселений.

Различия возможны и в определении перечня доходных источников, за_

крепляемых за вновь созданными поселениями в том случае, если они имеют

собственные бюджеты.

По имеющейся на настоящий момент информации, достаточно большое

количество регионов – 47 – планируют полностью внедрять Закон № 131_ФЗ

с 1 января 2006 г. Однако, как представляется, различия между регионами,

объявившими о внедрении указанного Федерального закона в полном объе_

ме, и остальными регионами в большинстве случаев будут не столь велики.

Что касается вопросов местного значения, то, если в субъектах Федера_

ции, отложивших внедрение Закона, их перечень регулируется региональным

законодательством, то в регионах, декларировавших полное внедрение За_

кона, с той же целью могут использоваться заключаемые в массовом порядке

соглашения о передаче поселениями полномочий муниципальным районам.

Данный инструмент был изначально предусмотрен в Законе № 131_ФЗ. Ре_

шение о возможности выделения дотаций поселениям на финансирование

разницы между фактическими (прогнозируемыми) доходами и расходами де_

лает разницу между бюджетным и сметным финансированием не столь суще_

ственной, как в случае выравнивания бюджетной обеспеченности. Тем самым

реальный ход муниципальной реформы в «регионах_первопроходцах» требу_

ет тщательного мониторинга.

Наряду с процессами регионализации реформы конец 2005 г. характе_

ризовался внесением достаточно существенных изменений в ее концепту_

альные основы на федеральном уровне. Наибольшую роль с этой точки зре_

ния сыграл Закон от 31 декабря 2005 г. № 199_ФЗ «О внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совер_

шенствованием разграничения полномочий» (далее в тексте – Закон № 199_

ФЗ). Можно отметить следующие изменения, внесенные им в концепцию ре_

формы.

Во_первых, одним из базовых положений концепции муниципальной ре_

формы являлось четкое разграничение вопросов местного значения между

двумя уровнями муниципальных образований – муниципальными районами и

поселениями. Закон № 199_ФЗ, формально не нарушая этого принципа, по

сути привел к существенному размыванию данного разграничения.

Так, за поселениями в соответствии с данным Законом были сохранены

либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как орга_

низация библиотечного обслуживания населения; создание условий для ор_

ганизации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций

культуры, для развития физической культуры и массового спорта, для разви_

тия местного традиционного народного художественного творчества; содей_

ствие в развитии сельскохозяйственного производства; организация и осу_

ществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. В то же время на

уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного

значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпо+

селенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий

межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также соз+

дание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципаль+

ного района, услугами по организации досуга и услугами организаций куль_

туры; создание условий для развития местного традиционного народного

художественного творчества, для развития сельскохозяйственного произ_

водства в поселениях, входящих в состав муниципального района; обеспече+

ние условий для развития на территории муниципального района физической

культуры и массового спорта и т.п.

Очевидно, что если, например, в случае библиотечного обслуживания

населения еще возможно провести разграничение между межпоселенчески_

ми и поселенческими библиотеками (хотя в законодательстве подобного

разделения не проводится), то в большинстве других вопросов местного зна_

чения четко разграничить полномочия между районом и поселением стано_

вится невозможным.

Во_вторых, неопределенность в разграничении полномочий ставит под

вопрос и еще одно концептуальное положение муниципальной реформы:

собственность должна следовать за полномочием. В условиях неопределен_

ности в разграничении полномочий неизбежно возрастает и неясность в во_

просе разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем.

Другими словами, на практике этот вопрос будет приобретать все более по_

литический характер, хотя Закон № 199_ФЗ стремится урегулировать опре_

деленную процедуру взаимодействия различных заинтересованных в данном

процессе сторон. Непоследовательность взаимосвязи полномочий и собст_

венности проявляется и в том, что перечень объектов собственности, кото_

рые могут принадлежать муниципальным образованиям в соответствии со ст.

50 Закона № 131_ФЗ, не расширен в соответствии с новыми вопросами ме_

стного значения, включенными в компетенцию муниципальных районов и по_

селений Законом № 199_ФЗ.

В_третьих, изначальная концепция реформы строилась на четком раз_

граничении вопросов местного значения и переданных государственных пол_

номочий с точки зрения источников финансирования, степени свободы в ор_

ганизации решения соответствующих вопросов и т.п. Закон № 199_ФЗ и в

данном случае смягчил концептуальную жесткость муниципального законода_

тельства, установив, что в случаях, предусмотренных законодательством, му_

ниципальные образования могут исполнять и не переданные им государст_

венные полномочия – так сказать, в инициативном порядке. Самим Законом

№ 199_ФЗ органам местного самоуправления было дано право устанавли_

вать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для

отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных за_

конах положений, устанавливающих указанное право.

Законом № 199_ФЗ были предусмотрены и дополнительные меры, на_

правленные на упрощение изначально предусмотренных механизмов вне_

дрения муниципальной реформы, в частности, были смягчены требования к

регистрации муниципального имущества. В то же время само по себе приня_

тие в самом конце 2005 г. поправок в базовые законы, регулирующие разгра_

ничение полномочий, вступающих в силу с 1 января 2006 г., неизбежно вызо_

вет дополнительную дезорганизацию при реализации муниципальной

реформы и усилит проблему необеспеченности муниципальных полномочий

финансовыми источниками.

В целом изменения, внесенные Законом № 199_ФЗ в концепцию муни_

ципальной реформы, не поддаются однозначной трактовке. С одной стороны,

они вытекают из потребностей практики, позволяя смягчать те очевидные

противоречия и несообразности, которые породил Закон № 131_ФЗ. Однако,

с другой стороны, они сделали существенный шаг к замене последовательно

реализуемой концепции достаточно хаотическими, концептуально не выве_

ренными шагами под воздействием тех или иных групп интересов, что может

лишь осложнить проведение реформы в дальнейшем.

Еще одним важным фактором, воздействующим на правовое поле, в

рамках которого осуществляется реализация муниципальной реформы, яви_

лось принятие Закона от 27 декабря 2005 г. № 198_ФЗ, внесшего изменения в

Бюджетный кодекс РФ. Обсуждение данных поправок в Бюджетный кодекс

происходило достаточно длительное время, поэтому данный Закон напрямую

не связан с откладыванием муниципальной реформы, хотя формально вне_

сенные изменения в основном затрагивают период 2006–2008 гг. Принятые

поправки в первую очередь отразили дискуссию по двум принципиальным

вопросам межбюджетных отношений, важность которых далеко не ограничи_

вается трехлетним переходным периодом.

С одной стороны, регионы, в состав которых входят наиболее финансово

обеспеченные муниципальные образования, были недовольны чересчур «ли_

беральным» подходом к установлению отрицательного трансферта. Бюджет_

ный кодекс предусматривал возможность установления подобного транс_

ферта только для муниципальных образований, уровень бюджетной

обеспеченности в которых более чем вдвое превышал средний уровень по

субъекту Федерации; при этом изыматься могло не более 50% подобного

превышения. Принятые поправки снизили планку установления отрицатель_

ного трансферта до уровня 1,3 от средней по субъекту Федерации бюджетной

обеспеченности, оставив без изменений максимальный уровень изъятия –

50%. Последнее является чрезвычайно важным решением, поскольку в ходе

дискуссии предлагалось повысить данный уровень до 75 и даже до 100%, что

чрезвычайно негативно повлияло бы на стимулы к наращиванию налоговой

базы в подобных муниципальных образованиях.

С другой стороны, возник вопрос о мотивации к росту бюджетных дохо_

дов в муниципальных образованиях – получателях финансовой помощи. Воз_

можность ежегодной замены финансовой помощи нормативами отчислений

от подоходного налога, предусмотренная Бюджетным кодексом, не решала

данную проблему. В результате было высказано предложение предоставить

субъектам Федерации право по согласованию с муниципальными образова_

ниями закреплять за ними в счет финансовой помощи нормативы отчислений

от любых налогов, зачисляемых в региональный бюджет, на среднесрочную

перспективу. Если первая часть данного предложения – расширение круга

доходных источников, отчисления от которых могут закрепляться за муници_

пальными образованиями в счет финансовой помощи, – полностью нашла

отражение в принятых поправках, то вопрос о возможности закрепления на_

логовых отчислений на срок более одного года остался не до конца ясным.

Законодательно установлено, что нормативы отчислений должны закреп_

ляться на срок не менее одного года, никаких дополнительных пояснений

принятые поправки не содержат. Тем самым возможность формирования у

муниципалитетов – получателей финансовой помощи стимулов к наращива_

нию налоговой базы осталась под вопросом.

* * *

Подводя итоги, можно выделить следующие важные тенденции, заро_

дившиеся в 2005 г., которые будут оказывать существенное влияние на даль_

нейший ход муниципальной реформы:

регионализация хода муниципальной реформы, значительные региональ_

ные различия при стремлении многих регионов создать у федерального

центра впечатление о полномасштабном внедрении реформы;

отступление от концептуальных основ муниципальной реформы на феде_

ральном уровне, адаптация реформы как к потребностям практики, так и к

лоббистскому давлению регионов;

стремление федерального центра обеспечить муниципальным образова_

ниям адекватное финансирование их полномочий, которое будет постоян_

но наталкиваться на ограничения выбранной концепции муниципальной

реформы.