4.11.4. Борьба за реформу – результаты и последствия

Вопрос о судьбе муниципальной реформы встал с внесением в Государ_

ственную Думу в начале июня так называемой поправки Гришанкова, к кото_

рой затем присоединилась группа из 23 депутатов от фракции «Единая Рос_

сия». Данная поправка предусматривала откладывание реформы до 1 января

2009 г. Несмотря на достаточно активное противодействие ряда депутатов, а

также неоднозначную позицию Администрации Президента РФ по данному

вопросу, поправка в несколько смягченном виде была принята 21 сентября

2005 г. сразу во втором и третьем чтениях.

Поправки, внесенные в Закон № 131_ФЗ, предусматривали установле_

ние переходного периода до 1 января 2009 г. В то же время положения ука_

занного Федерального закона в части, не касающейся полномочий и бюдже_

тов вновь созданных поселений, должны были применяться с 1 января 2006 г.

Что касается вновь созданных поселений, то порядок решения ими вопросов

местного значения на протяжении переходного периода должен ежегодно

определяться законами субъекта Федерации. Это означает, что вопросы ме_

стного значения вновь созданных городских и сельских поселений частично

или даже полностью могут передаваться муниципальным районам. При этом

допускается зачисление доходных источников, закрепленных за поселениями

(включая местные налоги – земельный и налог на имущество физических

лиц), в районный бюджет. В этом случае доходы и расходы поселений могут

входить в состав бюджета муниципального района, т.е. финансирование по_

селений может осуществляться по смете.

Кроме того, существенные изменения были внесены в механизмы фи_

нансового выравнивания. Изначально Законом № 131_ФЗ, а также поправка_

ми в Бюджетный кодекс предполагалось, что дотации как муниципальным

районам и городским округам, так и поселениям должны выделяться в пер_

вую очередь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Лишь на протяже_

нии некоторого времени ограниченная и все более снижающаяся часть дота_

ций может выделяться на покрытие разницы между фактическими либо

прогнозируемыми доходами и расходами. В соответствии с принятыми по_

правками применительно к поселениям вся сумма дотаций в течение пере_

ходного периода может распределяться с использованием показателей фак_

тических либо прогнозируемых доходов и расходов. Применительно к

муниципальным районам и городским округам, где соответствующая доля

должна снизиться с 40% в 2006 г. до 20% в 2008 г., также установлена новая

шкала: с использованием показателей фактических либо прогнозируемых до_

ходов и расходов в 2006 г. может распределяться 100% дотаций из регио_

нального фонда финансовой поддержки, в 2007 г. – 80%, в 2008 г. – 50%.

Содержащееся в Законе № 131_ФЗ требование о безвозмездной пере_

даче собственности вслед за перераспределением полномочий сохраняется,

однако срок передачи собственности переносится на 1 января 2008 г. В тече_

ние переходного периода до регистрации права собственности на данное

имущество органы власти соответствующего уровня вправе безвозмездно

использовать это имущество для исполнения своих полномочий.

В переходные положения упомянутого выше Федерального закона были

внесены и некоторые другие, не столь важные изменения.

Анализ принятых поправок показывает, что они способны существенно

повлиять на темпы, направления и условия проведения муниципальной ре_

формы.

Во_первых, значительно изменена идеология реформы в части соотно_

шения решений Федерации и субъектов Федерации при ее проведении. Пер_

воначально Законом № 131_ФЗ предусматривалось, что все основные пара_

метры реформы, включая мероприятия по подготовке к ее реализации,

определяются федеральным законодательством. Степень свободы субъектов

Федерации существенно ограничивалась. В результате принятых изменений

по меньшей мере на ближайшие 3 года влияние решений регионального

уровня в части распределения полномочий между муниципальными района_

ми и поселениями, а также внедрения новых механизмов финансового вы_

равнивания становится определяющим.

Во_вторых, смягчение условий и растягивание сроков перехода к новой

системе финансового выравнивания применительно не только к поселениям,

но и к муниципальным районам и городским округам неизбежно снизит заин_

тересованность муниципальных образований в проведении мероприятий,

обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов и, в част_

ности, реструктуризацию бюджетной сети. Особенно негативным может быть

влияние подобных мер, если они будут восприняты муниципальным сообще_

ством не как предоставление муниципальным образованиям дополнительно_

го времени для оптимизации бюджетных расходов (что в целом представля_

ется оправданным), а как неуверенность в правильности провозглашенных в

рамках муниципальной реформы концептуальных подходов в данной сфере.

В_третьих, неизбежная для двухуровневой системы конфликтность от_

ношений между поселениями и муниципальными районами может еще боль_

ше возрасти в условиях, когда на уровне поселений формируется выборная

власть, которая должна действовать в интересах своих избирателей, но прак_

тически не может этого делать, поскольку подавляющая часть полномочий и

доходных источников закреплена за муниципальными районами. Опыт регио_

нов, находившихся в аналогичном положении в предреформенный период,

подтверждает существенные издержки, связанные с подобной моделью му_

ниципального управления. Наличие выборной власти на уровне поселений

принципиально меняет ситуацию по сравнению с районной моделью, харак_

терной для большинства регионов до начала муниципальной реформы, даже

если полномочия поселений сведутся к тем, которые выполняли сельсоветы,

волости и другие субмуниципальные структуры, не имевшие статуса муници_

пальных образований, а их финансирование будет осуществляться по смете.