Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.11.3. Трудности реализации муниципальной реформы

Когда речь идет о трудностях реализации муниципальной реформы,

обычно говорят о достаточно очевидных, лежащих на поверхности факторах,

к которым относят:

-недостаточность правового обеспечения реформы – так, в предусмотрен_

ные переходными положениями Закона № 131_ФЗ сроки Правительство

РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Россий_

ской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными

образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящего_

ся в муниципальной собственности, между муниципальными районами,

поселениями и городскими округами;

-неправильное распределение доходных источников между различными

уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение во_

просов местного значения муниципальными образованиями;

-дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового

обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь создан_

ных сельских поселениях;

-риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и

других реформ – налоговой (в части земельного налога), жилищной и т.п.;

-неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Зако_

ном № 131_ФЗ, – например, отсутствие регистрации муниципальной собст_

венности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой

службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.

Если рассматривать трудности реализации муниципальной реформы в

подобном контексте, то, действительно, можно ожидать, что большинство

возникающих проблем со временем должны смягчиться либо сойти на нет.

Поэтому растягивание сроков реализации реформы представляется вполне

обоснованной стратегией. Однако на самом деле это лишь внешний, поверх_

ностный уровень анализа. По сути, многие проявляющиеся на поверхности

сложности являются отражением глубинных проблем, связанных с недорабо_

танностью многих концептуальных положений Закона № 131_ФЗ и их недос_

таточной адаптированностью к долгосрочным институциональным ограниче_

ниям, существующим в обществе.

Так, не представляется очевидным, что жесткие финансовые и кадровые

ограничения, выявившиеся во многих поселениях, являются кратковремен_

ной и преходящей проблемой. Вполне возможно, что они отражают нежизне_

способность попыток распространения двухуровневой системы территори_

альной организации местного самоуправления на всю территорию страны,

что является одним из базовых элементов концепции муниципальной рефор_

мы.

Еще более явные концептуальные проблемы возникают, когда мы рас_

сматриваем предусмотренные реформой местного самоуправления финан_

совые механизмы. Возможность в рамках этих механизмов обеспечить само_

финансирование значительной доли муниципальных образований изначально

является иллюзией.

Муниципалитетам гарантированы два основных источника дохода – ме_

стные налоги и отчисления от федеральных налогов и сборов. При этом коли_

чество местных налогов ограничено двумя налогами – на имущество физиче_

ских лиц и земельным, причем оба закреплены за поселенческим уровнем. Их

доля в общих доходах муниципальных образований незначительна. Само_

стоятельность муниципальных образований при установлении данных нало_

гов существенно ограничена – на федеральном уровне установлены пределы

изменения налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот. Кроме то_

го, методы оценки налоговой базы по данным налогам страдают существен_

ными недостатками, корректировать которые на местном уровне не пред_

ставляется возможным. На уровне муниципальных районов возможно

регулирование некоторых параметров налога на вмененный доход – специ_

ального налогового режима, установленного для малого бизнеса, однако это

не может существенно повлиять на величину получаемых доходов.

Что касается отчислений от федеральных налогов и сборов, то в услови_

ях значительных различий в экономическом развитии муниципальных обра_

зований их роль может быть существенна только для муниципалитетов с наи_

более развитой налоговой базой, в первую очередь для крупных городов.

Если же с помощью единых нормативов отчислений, установленных на феде_

ральном уровне, пытаться решать проблему основной массы муниципальных

образований, возникнут существенные диспропорции: финансово обеспе_

ченные муниципалитеты получат в этих условиях значительные дополнитель_

ные доходы, что ограничит возможности финансового выравнивания муници_

пальных образований с менее благоприятной ситуацией. Аналогичная

ситуация складывается и при установлении единых нормативов отчислений

на региональном уровне. При этом предварительные оценки показывают, что

механизм отрицательного трансферта, снижая стимулы к наращиванию нало_

говой базы в наиболее финансово обеспеченных муниципальных образова_

ниях, не способен существенно повлиять на решение данной проблемы.

Таким образом, предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм

не мог обеспечить существенный уровень собственных доходов основной

массе муниципалитетов. Тем самым изначально предполагалось, что финан_

совая помощь неизбежно будет играть значительную роль в финансировании

основной массы муниципальных образований.

Массовое недовольство финансовыми механизмами в рамках муници_

пальной реформы объяснялось и еще одним концептуальным противоречи_

ем, заложенным в ее основу. Достаточно жесткое регулирование перечня во_

просов местного значения и территориальных основ местного

самоуправления сопровождалось отсутствием каких_либо существенных га_

рантий по выделению финансовой помощи местным бюджетам. Между тем,

если государство определяет территорию и полномочия муниципального об_

разования, было бы логично, чтобы оно брало на себя какие_либо обязатель_

ства по финансовому обеспечению данных полномочий. Если же, напротив,

ставка делается на заинтересованность муниципальных образований в росте

собственных доходов и оптимизации расходов, то государство должно дать

достаточную степень свободы при формировании либо компетенции муни_

ципальных образований, либо территории (что представляется более пред_

почтительным). Таким образом, жесткий унифицированный вариант форми_

рования территории и полномочий муниципалитетов неизбежно вызывает и

будет вызывать усиление иждивенческих настроений в части решения вопро_

сов финансирования муниципальных образований, возрождение подходов,

связанных с финансовыми гарантиями на основе «единых социальных стан_

дартов» и других патерналистских механизмов в данной сфере.

Наконец, запаздывание с федеральным регулированием безвозмездно_

го перераспределения собственности между различными уровнями власти

также определялось не просто недоработками федеральных чиновников, но и

технической и политической сложностью данного процесса, его высокой

конфликтностью. Так, в сфере здравоохранения разделение между различ_

ными уровнями власти полномочий по оказанию первичной и специализиро_

ванной медико_санитарной помощи чрезвычайно осложнило вопросы пере_

распределения собственности, поскольку данные виды медицинской помощи

обычно оказывались в рамках одних и тех же учреждений. Что касается со_

средоточения всех форм социального обеспечения и социальной защиты на_

селения на региональном уровне, то это требовало изъятия из муниципаль_

ной собственности, в том числе, и тех объектов, которые были построены при

активном участии населения и с привлечением его средств. В целом также

неочевидно, что механизм безвозмездной передачи собственности вписыва_

ется в принятую в России правовую конструкцию отношений собственности.

Таким образом, если некоторые из проблем, возникших в ходе реализа_

ции муниципальной реформы, и могут смягчиться со временем, то это, оче_

видно, относится далеко не ко всем выявленным трудностям.

В то же время нельзя полностью «возложить ответственность» за отсроч_

ку муниципальной реформы на объективные факторы, будь то относительно

кратковременные проблемы переходного периода либо существенные кон_

цептуальные пороки реформы как таковой. Очевидно, что существенную роль

в инициировании данного решения сыграли политические интересы регио_

нальных элит. В период принятия Закона № 131_ФЗ в условиях существенно_

го политического давления федерального центра региональные элиты не вы_

сказывались открыто против нового муниципального законодательства.

Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам,

поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собствен_

ности, появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых

необходимо будет учитывать при проведении региональной политики. Осо_

бенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений

должны были отойти достаточно ценные ресурсы – в частности, дорогая зем_

ля, с которой могли взиматься большие объемы земельного налога. Таким

образом, за стремлением к торможению реформы стояли не только техниче_

ские трудности, но и политические интересы.