Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.11.2. Эволюционный этап проведения реформы

Информация о ходе практической реализации муниципальной реформы.

В свете последующих решений о перенесении сроков осуществления муни_

ципальной реформы вопрос об оценке подготовки к полномасштабному вне_

дрению Закона № 131_ФЗ в первой половине 2005 г. приобретает особое

значение. Отметим, что при проведении анализа использовались информа_

ционные источники следующих видов.

Во_первых, информация различных государственных органов о ходе му_

ниципальной реформы, содержащаяся, в частности, в Аналитическом вестни_

ке аппарата Государственной Думы, а также в отдельных ведомственных до_

кументах. При этом необходимо отметить, что данные различных ведомств по

указанному вопросу не всегда совпадают между собой, а также в определен_

ной мере находятся под воздействием политических факторов. Так, после

принятия решения о переносе сроков муниципальной реформы степень го_

товности регионов к ее внедрению в официальных документах стала оцени_

ваться гораздо менее оптимистично. Однако при всех указанных ограничени_

ях достоинством данной информации является полный охват ситуации в

целом по стране, что позволяет оценить общие тенденции и результаты под_

готовки к полномасштабному внедрению Закона № 131_ФЗ.

Во_вторых, большой объем конкретной информации был получен из не_

официальных источников, таких как интернет_сайты муниципальных органи_

заций, материалы средств массовой информации и т.п.

Наконец, в_третьих, часть информации была непосредственно собрана

авторами обзора при проведении муниципальных исследований в ряде рос_

сийских регионов.

Нормативно+правовое регулирование. В течение рассматриваемого пе_

риода процесс нормотворчества носил достаточно активный характер, при_

чем проекты нормативных актов, подготовленные в первой половине 2005 г.,

продолжали приниматься на протяжении всего лета (особенно активно – в

июне–июле). Изменение нормативно_правовой базы в сфере местного само_

управления проводилось в основном по двум направлениям.

Во_первых, осуществлялись изменения нормативно_правового регули_

рования, предусмотренные Законом № 131_ФЗ, планом Правительства РФ по

подготовке правовых актов, необходимых для реализации муниципальной

реформы103. Например:

подготовлен и принят в июле 2005 г. Федеральный закон № 97_ФЗ «О го_

сударственной регистрации уставов муниципальных образований», всту_

пивший в силу с 1 сентября 2005 г.;

осуществлена корректировка избирательного законодательства Россий_

ской Федерации, в том числе уточнен статус выборных должностных лиц

местного самоуправления;

определена возможность установления смешанной либо пропорциональ_

ной системы на муниципальных выборах;

установлен новый статус и порядок формирования избирательных комис_

сий муниципальных образований.

В связи с этим соответствующие изменения были внесены в Федераль_

ный закон «О средствах массовой информации», Уголовный кодекс РФ, Нало_

говый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Граж_

данский процессуальный кодекс РФ, а также в Федеральный закон «Об

обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными

в органы местного самоуправления» и ряд других законодательных актов.

Во_вторых, процесс внесения изменений был связан с развернувшейся в

данный период дискуссией о возможности изменения механизмов выбора

глав муниципальных образований по аналогии с изменением механизма вы_

бора губернаторов, т.е. о переходе к такой системе, при которой глава муни_

ципального образования выбирается представительным органом местного

самоуправления по представлению губернатора. Зафиксированный в Кон_

ституции РФ принцип разделения государственной власти и местного само_

управления (органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти) не позволил напрямую реализовать этот механизм.

Однако были предприняты определенные шаги по усилению воздействия ре_

гиональных властей на формирование органов местного самоуправления.

Так, 8 апреля 2005 г. в ст. 85 Закона (т.е. в переходные положения) были

внесены поправки, предусматривающие, что при найме главы администра_

ции муниципального района либо городского округа по контракту доля членов

конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, увеличивается с

трети до половины. В отношении вновь образованных муниципальных обра_

зований, если структура органов местного самоуправления не определена на

местном референдуме или сходе граждан, региональные органы государст_

венной власти получили право устанавливать своим законом порядок избра_

ния глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их

полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов мест_

ного самоуправления.

Реформа территориальной организации местного самоуправления. Пе_

ренос срока реформы территориальной организации местного самоуправле_

ния на 1 марта 2005 г. позволил в большинстве регионов в целом завершить

103 Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2004 г. № 307_р.

этот процесс в установленных законодательством рамках. Определение гра_

ниц и статуса муниципальных образований к указанному сроку было осущест_

влено во всех субъектах Федерации, за исключением Чеченской Республики

и Республики Ингушетия. Однако в ряде регионов и в дальнейшем продолжа_

лись корректировки территориальной структуры. В частности, это происхо_

дило под воздействием судебных решений. Судебные процессы по вопросам

территориальной организации проходили в таких субъектах Федерации, как

Владимирская, Калининградская, Ярославская, Сахалинская и ряд других об_

ластей. Основные судебные разбирательства были связаны с лишением

сельских поселений права на местное самоуправление (в результате созда_

ния городских округов на базе сельских районов), а также с борьбой городов

за право иметь статус городского округа, а не городского поселения. В неко_

торых регионах (например, в Оренбургской области) аналогичные вопросы

удалось решить в досудебном порядке.

По информации ЦИК, на май 2005 г. всего было создано примерно 12

тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. – сельские по_

селения. Отнесение муниципальных районов к вновь созданным муниципаль_

ным образованиям в основном было связано с включением в их состав ранее

самостоятельных городов; отнесение городских округов к вновь созданным

муниципальным образованиям происходило в первую очередь при включении

в их состав дополнительных сельских территорий. На 1 октября 2005 г. Мини_

стерство регионального развития РФ (далее – Минрегион РФ) оценивало ко_

личество вновь созданных муниципалитетов уже в 13 тыс. Тем самым количе_

ство муниципальных образований в Российской Федерации возросло

немногим более чем в 2 раза, при этом 83% из них составили сельские посе_

ления.

Подобное увеличение количества муниципальных образований является

очень существенным, однако оно значительно меньше прогнозов ряда экс_

пертов, предполагавших возможность гораздо большего, вплоть до пяти_

кратного, увеличения числа муниципалитетов. Среди основных факторов, ог_

раничивших рост количества муниципальных образований по сравнению с

прогнозируемым, можно отметить следующие.

1. Резкое сокращение количества вновь созданных муниципальных образо_

ваний по сравнению с существовавшим ранее количеством субмуници_

пальных структур в ряде регионов, где до реформы действовала районная

модель. Так, в 9 регионах подобное сокращение составило от 40 до 70%. В

большинстве регионов оно ограничилось 10–20%. Всего количество вновь

созданных поселений оказалось меньше количества существовавших ра_

нее субмуниципальных структур примерно на четверть. Это произошло за

счет как объединения субмуниципальных структур при формировании

сельских поселений, так и включения ряда сельских территорий в состав

городских поселений и городских округов. Что касается тех регионов, где

муниципалитеты на поселенческом уровне были созданы еще до муници_

пальной реформы, то, за редким исключением, количество поселений в

них осталось практически неизменным.

2. Создание в ряде регионов городских округов на базе сельских районов,

что фактически вело к сохранению прежней одноуровневой модели терри_

ториальной организации местного самоуправления. Подобный подход яв_

ляется господствующим в трех субъектах Федерации и частично исполь_

зуется еще в нескольких. Необходимо отметить, что, несмотря на

принятие в 2004 г. поправок в Закон № 131_ФЗ, ужесточивших подход к

установлению границ городских округов, подобная модель не получила

должного противодействия на федеральном уровне. В результате двух_

уровневая модель в данных субъектах Федерации внедряется лишь на от_

дельных территориях, где создаются единичные поселения.

Формирование системы органов местного самоуправления. Процесс

формирования органов местного самоуправления также развивался доста_

точно активно. К июню 2005 г. муниципальные выборы были проведены более

чем в 20 субъектах Федерации (по разным источникам эти данные различа_

ются) и назначены в подавляющем большинстве остальных. Центральным по_

литическим вопросом в этой сфере являлся выбор из трех возможных вари_

антов места главы муниципального образования в системе органов местного

самоуправления. В соответствии с Законом № 131_ФЗ глава муниципального

образования может:

избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную админист_

рацию;

избираться на муниципальных выборах и возглавлять представительный

орган муниципального образования;

выбираться из состава депутатов и возглавлять представительный орган

муниципального образования.

В различных регионах и отдельных муниципальных образованиях данный

вопрос решался по_разному. Так, по данным Минрегиона РФ, в 27 субъектах

Федерации главы муниципальных образований избираются только на муни_

ципальных выборах, а в целом по России доля избранных населением глав

составит более 60%. Тем не менее, по оценкам того же ведомства, главы му_

ниципальных образований будут возглавлять местную администрацию только

в 35% муниципальных образований, а в 65% муниципалитетов глава местной

администрации будет наниматься по контракту. Часто данное решение явля_

лось самостоятельным выбором того или иного муниципалитета, например, в

случае наличия в нем нескольких конфликтующих между собой «групп инте_

ресов», которым было важно, чтобы главой администрации стала компро_

миссная фигура, а не ставленник одной из групп. Однако известны случаи

серьезного политического давления в пользу выбора данной модели как от_

вечающей в наибольшей мере идее укрепления «вертикали власти», в том

числе и вопреки мнению местного сообщества.

Наиболее ярким примером является ситуация, сложившаяся в г. Обнин_

ске. Здесь городское собрание приняло решение об изменении структуры

органов местного самоуправления и порядка выборов главы муниципального

образования, хотя прежняя структура, предусматривавшая прямые выборы

главы города, была установлена на городском референдуме. В знак протеста

против подобного решения мэр города ушел в отставку, а группа граждан по_

дала в суд, считая данное решение незаконным. Противостояние представи_

тельного органа города с собственными избирателями с переменным успе_

хом продолжалось в течение всего 2005 г., и пока окончательное решение по

данному вопросу не принято.

Общая оценка результатов эволюционного этапа. Оценивая в целом ито_

ги эволюционного этапа, можно констатировать, что к лету 2005 г. ситуация

выглядела достаточно противоречиво.

С одной стороны, подавляющее большинство регионов активно осуще_

ствляло подготовку к полномасштабному внедрению Закона № 131_ФЗ, в це_

лом ориентируясь на график, установленный переходными положениями За_

кона. С формальной точки зрения данный процесс шел достаточно успешно,

хотя и сопровождался многочисленными конфликтами. Принципиальную

возможность реализации модели муниципальной реформы в целом проде_

монстрировали и те регионы, которые в экспериментальном порядке внедря_

ли многие механизмы, предусмотренные указанным выше Законом, с 2005 г.

С другой стороны, в ходе проведения реформы стали накапливаться

проблемы и трудности объективного и субъективного порядка, которые вы_

зывали сомнения в возможности полномасштабной реализации Закона

№ 131_ФЗ начиная с 2006 г. В целом эти трудности были вполне предсказуе_

мы, однако при разработке механизмов реализации муниципальной рефор_

мы им не было уделено достаточного внимания. Анализ дальнейшего разви_

тия ситуации вокруг муниципальной реформы невозможен без рассмотрения

упомянутых трудностей, причин их возникновения и степени остроты возни_

кающих проблем.