Авторы: 147 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  180 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


загрузка...

4.4. Факторы дезинтеграции единого правового и экономического пространства, их природа и формы

Как отмечалось в Послании Президента РФ 1999 г., органы

государственной власти ряда субъектов Федерации в односторон-

нем порядке предпринимают действия, разрушающие единое пра-

вовое и экономическое пространство страны, используют в мас-

совом порядке средства так называемого мягкого сепаратизма.

Отдельные губернаторы пошли на фактическое ≪закрытие≫ своих

регионов, предприняли попытки ≪запереть≫ товарные ресурсы и

административно регулировать цены на предметы первой необхо-

димости. Разумеется, не от хорошей жизни они стали устанавли-

вать свои правила реализации алкогольной продукции и даже со-

здавать собственные золотовалютные резервы, вводить контроль

над тарифами естественных монополий и т.п. После отдельных

попыток пересмотреть итоги приватизации, перевести в управле-

ние регионов объекты федеральной собственности (как это име-

ло место в Удмуртии, Краснодарском крае и других субъектах РФ)

усилилась критика федерального Центра и стала обосновываться

необходимость проведения собственной региональной налоговой

политики.

В таких условиях возникает необходимость внесения измене-

ний в управленческо-правовой статус регионов. Прежде всего речь

идет о формировании структуры налоговой системы, использу-

ющей модель распределения наличной доходной базы между

федеральными, региональными и местными бюджетами; разгра-

ничении предметов ведения и распределении функций по финан-

сированию расходов между регионами и, соответственно, пере-

группировке расходной части консолидированного бюджета.

Не менее существенным является краткосрочное (текущее) и

долгосрочное финансовое выравнивание доходов бюджетов реги-

онов и доходной или фискальной базы, адекватное отношениям

реального регионализма. Возникают вопросы повышения эффек-

тивности взаимодействия финансовых рынков регионов и межре-

гиональных финансовых потоков в процессе формирования еди-

ного общероссийского финансового рынка. Необходима пере-

стройка действующей параллельно государственному бюджету

системы внебюджетных фондов исходя из принципов не только

федерализма, но и бюджетного регионализма.

Бюджетная обеспеченность регионов различается весьма суще-

ственно. Сложилась относительно устойчивая группа регионов,

поступления с территорий которых обеспечивают большую часть

доходов государственного бюджета, —Москва, Московская

область, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердлов-

ская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный ок-

руг, Краснодарский и Красноярский края.

В этих условиях особое значение в реализации задач по раз-

витию бюджетных ресурсов регионов придается формированию

эффективной модели бюджетного выравнивания за счет специаль-

но формируемого фонда финансовой поддержки регионов, доля

которого определяется в законе и в федеральном бюджете на со-

ответствующий год. Видимо, потребуется конституционно-право-

вое закрепление путей выравнивания доходов бюджетов регионов.

Необходимо иметь обоснованные расчеты на душу населения (по

налогу на прибыль, налогу на добавленную стоимость, подоход-

ному налогу с физических лиц), позволяющие дифференцирован-

но оценивать фактическую доходную базу и налоговые усилия

регионов, а также правовое и ресурсное обеспечение их устойчи-

вого развития.

Восстановление управляемости, сочетание элементов центра-

лизации и децентрализации становятся приоритетными. Прежде

всего необходима единая, отвечающая природе российской госу-

дарственности нормативно-правовая база, сочетающая в себе нор-

мы Конституции Российской Федерации, с одной стороны, и кон-

ституционные (уставные) нормы и законодательство субъектов Фе-

дерации —регионов местного самоуправления, с другой стороны.

Все это позволит избежать стремления органов управления

регионов к экономической замкнутости, игнорированию истори-

чески сложившихся форм сотрудничества. Каждый регион должен

быть заинтересован в улучшении результатов своей деятельности,

собственного благополучия и умножении могущества России.

Конечно, в условиях нестабильности, характерной для пере-

ходной экономики, ошибочно было бы рассчитывать на неогра-

ниченные возможности роста числа юридических норм и законо-

дательных актов, регулирующих статус органов государственного

управления в обеспечении региональных и муниципальных инте-

ресов. Необходимость общегосударственного регулирования уп-

равленческих отношений, которые имеют определяющее значение

для функционирования регионов, ощущается в процессе углубле-

ния внутрифедерального разделения труда, специализации и ко-

операции труда субъектов Федерации, межрегиональной интегра-

ции.

В этой связи представляет особый интерес Указ Президенте

РФ ≪О региональной коллегии федеральных органов исполнитель-

ной власти≫. Коллегия создается в целях повышения эффектив-

ности деятельности территориальных органов федеральной испол-

нительной власти, усиления взаимодействия федеральных, реги-

ональных и муниципальных органов управления1.

Коллегия является совещательным органом при полномочном

представителе Президента Российской Федерации в регионе Рос-

сийской Федерации (далее —полномочный представитель).

В состав коллегии входят полномочный представитель, а так-

же руководители территориальных органов, действующих на тер-

ритории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности,

внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных

ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Руководители иных территориальных органов включаются в

состав коллегии полномочным представителем по согласованию

с ними.

Если территориальный орган осуществляет свою деятельность

на территориях нескольких регионов, то его руководитель вправе

по согласованию с полномочным представителем направить для

участия в работе коллегии иных сотрудников этого территориаль-

ного органа.

В пределах своей компетенции коллегия содействует реализа-

ции Президентом РФ своих конституционных полномочий по

осуществлению согласованного функционирования и взаимодей-

ствия органов государственной власти субъекта (субъектов) Рос-

сийской Федерации в регионе; согласованному выполнению тер-

риториальными органами стоящих перед ними задач; совершен-

ствованию взаимодействия территориальных органов и органов

государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федера-

ции, исключению дублирования в их работе.

Основными функциями коллегии являются анализ экономи-

ческой, политической и социальной ситуации в субъекте (субъек-

тах) Российской Федерации и представление необходимых пред-

ложений полномочному представителю; рассмотрение экономи-

ческих, социальных и иных вопросов, связанных с развитием

региона и входящих в компетенцию территориальных органов;

разработка и утверждение согласованных планов совместной де-

етельности территориальных органов; рассмотрение предложений

органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской

Федерации и соответствующих органов местного самоуправления,

а также общественных объединений и граждан по вопросам, от-

несенным Конституцией Российской Федерации, федеральными

конституционными законами и федеральными законами к ком-

петенции Президента Российской Федерации и федеральных ор-

ганов исполнительной власти; информирование в установленном

порядке органов государственной власти субъектов Российской

Федерации и граждан о деятельности федеральных органов испол-

нительной власти.

Исходя из территориальной целостности Федерации необхо-

димо сосредоточиться на обеспечении эффективного региональ-

ного и муниципального управления сферами обслуживания насе-

ления, производственной инфраструктуры местного значения,

строительного комплекса, природоохраны. Эти и другие виды

деятельности непосредственно связаны с повседневной жизнью

населения регионов. Укреплению регионально-правового статуса

органов управления краев, областей, автономий, городов и райо-

нов способствовала бы разработка законодательства о региональ-

ном развитии государственного и муниципального управления.

Это позволило бы им привести структуру управления в соответ-

ствие с новым содержанием отношений власти в регионах.

Первичность содержания в данном случае должна реализовы-

ваться не столько путем приспособления структур к содержанию

регионально-правовых функций, фактически выполняемых орга-

нами государственной и муниципальной власти субъектов Феде-

рации, сколько путем своевременной замены устаревшего содер-

жания новым, отвечающим действию правового статуса органов

управления в регионах России.

Негативные последствия принятия федеральных решений без

учета ситуации в регионах видны на примере Указа Президента РФ

от 8 мая 1998 г. О совершенствовании работы государственных элек-

тронных средств массовой информации1. Указ принят без учета того

факта, что региональные государственные и радиовещательные ком-

пании учреждались совместно с исполнительными органами государ-

ственной власти субъектов РФ и в течение многих лет финансируют-

ся и оснащаются не только из федерального, но и из региональных

бюджетов. Это дает право субъектам РФ на часть их имущества и,

как минимум, на участие в соучреждении дочерних предприятий в ГТРК

на своих территориях. Реализация названного Указа без учета этого

важнейшего положения ведет к отказу большинства субъектов РФ от

финансирования деятельности региональных телерадиокомпаний, что

вызывает фактическое прекращение деятельности многих из них.

Новое законодательство субъектов РФ призвано рассматривать

регион как систему саморегулирования, стимулирующую разви-

тие его ресурсов по количественным и качественным параметрам.

Разработка новых регионально-правовых институтов, норм и ак-

тов, как нам представляется, возможна на базе Основ законода-

тельства о внутрирегиональном устройстве субъектов Федерации,

которые были бы сориентированы на регионально-правовой ме-

ханизм и оптимальную модель развития законотворчества субъекта

Федерации. Ядро этого развития составили бы основы региональ-

ного законодательства Российской Федерации. На федеральном

уровне целесообразно принять программу правового обеспечения

самоуправления и саморегулирования ресурсов в системе регио-

нального управления. В этой программе определялись бы струк-

тура и содержание пакета нормативных актов органов управления

на региональном и муниципальном уровнях.

Региональный подход к использованию правовых ресурсов

саморазвития власти позволяет сформулировать четкие правовые

принципы, нормы и институты регулирования предприниматель-

ской деятельности. Термин ≪предпринимательское законодатель-

ство≫ является новым для нашей страны. Он применяется наряду

с привычным ранее термином ≪хозяйственное законодательство≫.

Разумеется, могут быть и иные модификации. В официальной

классификации отраслей законодательства, утвержденной Указом

Президента РФ от 16 декабря 1993 г. и опубликованной в новом

варианте в январе 1995 г.1, выделяются ≪законодательство о пред-

приятиях и предпринимательской деятельности≫, ≪законодатель-

ство о сельском хозяйстве≫, ≪законодательство о земле≫.

В то же время некоторые юристы отвергают необходимость

самостоятельного регулирования предпринимательской деятель-

ности, мотивируя это тем, что сложившееся ранее хозяйственное

законодательство закрепляло административные методы управле-

ния, а потому специальное правовое регулирование предприни-

мательской деятельности в современных условиях нецелесообраз-

но. При этом указывается, что сформированная в период плано-

вой экономики концепция хозяйственного права является ≪несо-

стоятельной≫1, что этой концепции были присущи ≪администра-

тивно-командные правовые формы≫2.

Однако в действительности дело обстоит иначе. Смысл кон-

цепции хозяйственного права периода плановой экономики состо-

ял не в поддержке административно-командных форм управления,

а напротив, в замене административно-командных методов эко-

номическими методами руководства хозяйственной деятельнос-

тью. Разумеется, сделать это было весьма трудно в условиях дей-

ствия в тот период Основ гражданского законодательства 1961 г.,

которые исходили из безусловного приоритета административного

акта над договором, что создавало благоприятные условия для

хорошо известного администрирования в экономике регионов.

Несмотря на это, в науках административного права того вре-

мени были теоретически обоснованы предложения о договорах

между предприятиями и органами управления, об ответственно-

сти вышестоящих органов перед предприятиями за причиненный

им ущерб, о внедрении принципа законности в отношения по

руководству экономикой, о рассмотрении государственным арбит-

ражем споров не только по горизонтали, но и по вертикали. Из-

вестно, что многие предложения, разработанные в этих отраслях

науки, были использованы в законодательстве о промышленнос-

ти, сельском хозяйстве, строительстве и способствовали расши-

рению прав предприятий даже в условиях централизованной си-

стемы управления. Однако подготовленный в те годы проект Хо-

зяйственного кодекса, направленный на внедрение законности в

управление экономикой, был отвергнут.

Таким образом, в рассматриваемый период концепция хозяй-

ственного права помогала бороться с административно-команд-

ными методами управления экономикой, но вовсе не означала

полное правовое обеспечение регионального регулирования эко-

номики.

Этот момент имеет сейчас особенно важное значение для

субъектов Российской Федерации. Дело в том, что переход к ры-

См.: Дозорцеп В.А. Проблемы совершенствования гражданского пра-

ва Российской Федерации при переходе к рыночной экономике//

Государство и право. 1994. —№ 1. —С. 27.

ночной экономике первоначально воспринимался многими эко-

номистами как полный отказ от государственного управления и

регулирования хозяйственной деятельности, как полное саморе-

гулирование предпринимательства. На этом базировалась и ≪шо-

ковая терапия≫, приведшая к дестабилизации экономики. Сейчас

наступает осознание того, что региональное регулирование при

переходе к рыночной экономике в нашей стране необходимо,

в предпринимательском законодательстве нельзя односторонне

ориентироваться только на частные интересы, они должны соче-

таться с публичными интересами в народном хозяйстве.

Сочетание публичных и частных начал особенно ярко прояв-

ляется в сфере государственного предпринимательства, когда хо-

зяйствующая деятельность ведется на базе государственной соб-

ственности. Нельзя забывать, что, несмотря на широкую прива-

тизацию государственных предприятий, они в определенных

пределах сохраняются, составляя основу для регионального регу-

лирования экономики.

Территориальные начала могут проявляться и в других фор-

мах.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской

Федерации от 29 декабря 1994 г. О сети региональных агентств под-

держки малого бизнесав 1995 г. в 21 регионе Российской Федера-

ции были созданы негосударственные региональные агентства поддер-

жки малого бизнеса. Они занимаются обучением и консультировани-

ем предпринимателей, проведением экспертизы предпринимательских

программ и проектов, информационным обеспечением малого пред-

принимательства, оказанием помощи субъектам малого предприни-

мательства в подготовке и регистрации их учредительных докумен-

тов'.

Возможны различные варианты организационного обеспече-

ния связей федеральной исполнительной власти с территориями

регионов: создание органов, специализирующихся на промышлен-

ном, сельскохозяйственном, строительном и других направлени-

ях и связях; образование подразделений в составе заинтересован-

ных органов; возложение соответствующих функций на орган или

его подразделение; образование формирований из представителей

регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных

решений и т.д.