8.2.1.1. Значение стратегии для сферы общественного управления

В главе 1 мы изложили собственное понимание стратегии, ссылаясь при

этом на мнение Портера, который рассматривает стратегию как «построение уникальной и создающей ценность рыночной позиции благодаря

серии дифференцированных видов бизнес-деятельности» (Porter, 1997, s.

48). Если исходить из такого понимания стратегии, то становится

очевидным, что стратегия и управление общественной организацией не

имеют ничего общего. Уже само по себе ключевое понятие «уникальная и

создающая ценность рыночная позиция» делает лейтмотив стратегии для

общественной сферы проблематичным. Общественные организации

должны решать задачи, сформированные кем-то извне, работают в ус-

ловиях ограниченной конкуренции, а финансовые цели для них не

первичны.

Но если интерпретировать стратегию как план той или иной организа-

ции по достижению долгосрочных целей, то стратегия становится значимой

и для сферы общественного управления. Стратегия отражает принципи-

альную ориентацию того или иного учреждения, коммуны или обществен-

ной организации. Приведем пример стратегии — «наш средний по разме-

рам город должен превратиться из «спящего городишки» в развитый эко-

номический центр». Другой пример — «наше полицейское управление

стремится стать первым партнером для граждан и других клиентов в

вопросах безопасности».

Политические партии зачастую используют стратегию, не называя ее так

напрямую. Заявления правительства, коалиционные соглашения, програм-

мы партий — это стратегические документы, играющие роль «указующего

перста» в будущее («чем мы отличаемся от наших конкурентов?», «какие

цели мы стремимся достичь в кратко-, средне- и долгосрочной перспекти-

ве?», «как мы будем достигать этих целей?»).

Существуют, однако, аспекты, далекие от традиционного понимания

стратегии, поскольку разработка стратегии в политической сфере или в

сфере общественного управления более сложный процесс, чем разработка

стратегии в бизнесе. Этот процесс характеризуется тремя факторами.

1. Значение законодательства

Общественные организации, в отличие от предприятий сферы бизнеса,

могут разрабатывать свои стратегии только в определенных рамках, ус-

тановленных законодательно. Стратегия организации определяется не тем,

что организация должна делать согласно законодательству, а тем, что она

собирается делать добровольно. Поскольку ресурсы всегда ограниченны,

для организации общественной сферы особенно важно сформировать

четкий, ориентированный на потребности клиента и жизнеспособный с

точки зрения долгосрочной перспективы портфель продуктов (услуг).

Задачи, решение которых необходимо согласно действующему законода-

тельству, также могут иметь стратегический характер, особенно если при

их выполнении возникают значительные отклонения «план/факт». Стра-

тегия общественной организации в области обязательных задач предпо-

лагает ответ на вопрос «как», а не «что». Но помимо этих задач общественная организация может выполнять и другие задачи, добровольного

характера.

2. Значение заинтересованных групп

В сфере частного бизнеса стратегии должны включать целостные и комп-

лексные системы целей. При формулировании стратегии мероприятия

ориентируются на систему взаимосвязанных и взаимодополняющих целей.

Такой подход особенно необходим в тех случаях, когда у компании есть

«мета-цель». В частном бизнесе в качестве такой «мета-цели» часто назы-

вается увеличение стоимости собственного капитала (цель перспективы

«Финансы»). В качестве «мета-целей» сферы общественного управления

можно назвать повышение удовлетворенности заинтересованных групп

(например, граждан) или качественное выполнение заказов. Такая поста-

новка вопроса позволяет избежать нежелательного в этой сфере крена в

сторону финансов. Ни в сфере частного бизнеса, ни в сфере общественного

управления не удается построить систему целей, в которой не было бы

противоречий между отдельными целями. Цели, которые могут противо-

речить друг другу (например, стратегия роста и стратегия снижения изде-

ржек), в частном бизнесе согласуются путем установления целевых значений

для показателей, характеризующих эти цели. В политической сфере это

сделать сложнее, поскольку в группе заинтересованных лиц (клиенты,

граждане, вышестоящие организации) зачастую нет единства в целях. Лю-

бой гражданин, будучи больным, желает иметь оптимальную систему

здравоохранения, но как клиент страховой компании этот же гражданин

хотел бы иметь недорогую систему здравоохранения. Политик должен в

большей мере, чем администратор общественной организации, управлять

этими конфликтами и сглаживать возникающие противоречия. Логика

сбалансированной системы показателей направлена на разработку сбалан-

сированной (учитывающей противоречия) системы целей. Сам по себе

процесс построения этой системы позволяет выявить возможные проти-

воречия и конфликты, обсудить их и учесть в системе целей.

3. Значение «символичной» политики

В политической сфере часто формулируются цели, для которых нет необ-

ходимости разрабатывать конкретные мероприятия. Более того, частью

политической стратегии может быть осознанный отказ от процедуры из-

мерения достигнутых успехов, от документирования показателей и их це-

левых значений. Эти аспекты противоречат базовой логике сбалансирован-

ной системы показателей — измеримость достигнутых результатов.

«Символичная» политика зачастую реализуется параллельно актуальным

ежедневным задачам. Этот нюанс — необходимость учета политической

конъюнктуры — часто рассматривается как аргумент против

использования BSC в политической сфере. В сфере «символичной»

политики речь идет о серьезности намерений компании достичь ту или

иную декларируемую цель. Важно понимать, что сбалансированная система показателей — система

стратегических целей, показателей, их целевых значений и мероприятий,

направленных на достижение стратегических целей. Эта система может

рассматриваться как инструмент политического менеджмента, но не как

инструмент политического маркетинга, поэтому «цели-фантомы» в эту

систему не включаются.

В наших проектах мы сталкивались с двумя типичными для

административной сферы мнениями. Первое заключается в том, что стратегии в

сфере общественного управления не играют никакой роли, поскольку эти

организации действуют в ограниченных законами рамках и не имеют

достаточной свободы для реализации своих намерений. Второе мнение состоит

в том, что стратегические изменения в сфере общественного управления не

могут управляться менеджментом, поскольку полностью определяются

политическим влиянием.

Однако наш практический опыт реализации консалтинговых проектов по-

казывает, что стратегическое поле действий имеется у любой организации, в

том числе организации общественной сферы. В тех сферах, где доминирует

законодательный «заказ», важную роль играет ответ на вопрос «как» («как мы

будет достигать поставленных целей?»). В тех сферах, где степень управленчес-

кой свободы достаточно высока, ответ должен быть дан на вопрос «что» («что

именно мы будем делать?»).

Так, организация, занятая в сфере законодательно необходимого социаль-

ного страхования, должна определить, что в рамках выделенного бюджета она

должна достичь согласно установленным требованиям, а что может быть ре-

ализовано дополнительно. Процесс разработки стратегических инициатив

осуществляется по принципу «снизу вверх» и направлен на улучшение отно-

шений общественной организации с инстанцией, принимающей решения о

бюджетах.